全世界很少有国家的中央银行像中国人民银行那样承担如此多的责任。各国央行的发展史基本上就是通过货币政策来调节经济，经济过热紧货币，经济趋冷松货币。尽管对是否应选择目标通胀制，或是否应相机抉择，各国央行有不同的认识。但一般来说，央行的目标并不包括支持特定产业，例如扶持“三农”；也不包括支持特定企业，例如要求向贷款“中小企业”倾斜；更不包括推动就业等超出央行能力的宏观经济目标。但这恰是中国央行遇到的困境。
为什么中国央行的“职能”如此之多？一是因为决策者对央行职能的定位不够清晰，对央行寄予了太多期望，希望央行能完成各种任务，全然不顾各种目标之间的兼容性，导致央行有时候在多重目标之间无所适从。而利率市场化这种基本的政策目标，往往会因为短时内的经济状况带来的政治和社会压力被决策者搁置。
二是因为央行的独立性不足。货币政策往往着眼于更大范围的市场均衡，因为利率作为货币的价格是针对几乎所有市场的。央行的一般目标与发改委、商务部的局部目标并不总是一致的，但在政府内部的竞争中，央行的声音并不是最大的。这样即便央行有心，但实际上无力来推进真正独立的货币政策。
如此一来，即使利率市场化的推进或许遵循一定的路径，但其成功与否与央行的独立性紧密相关。如果将利率市场化放在央行不独立的背景下看，那么其受到的约束更多更复杂，而利率被扭曲的可能性更大。
对利率市场化顺序的讨论，学者们可能关心其理论上的含义，但在中国的语境里，这是极为现实的考虑。因此即便信贷利率、金融市场利率以及央行货币政策的调控利率同时市场化能找到学理上的支撑，在现实的制度约束中，恐怕也难以实现。金融市场利率市场化可能是因为其领域专业，涉及的又是机构与机构之间的市场，反倒有可能突围。而信贷利率市场化与企业运营有关，进而与就业问题有关，就没那么容易推进。
政策归根结底要靠行政机构去执行，而央行的能力是影响其能否有效执行货币政策、推动利率市场化的重要因素。央行的能力从何而来？
实际上不管是看央行从业人员的教育背景，还是看这些从业人员的能力，都表明央行在中国是一个十分专业的机构。但问题是专业人员的权威在中国并没有得到足够的尊重。这不仅有外行领导内行的问题，也有部门利益之争导致的约束，最终形成的结果就是央行不独立，处处受限制。
所以，从增强央行独立性的角度看，利率市场化并不单纯是一个经济改革的议题，还是一个涉及政府改革的议题。但中国的改革从来如此，所以遇到看似不符合经济学道理的政策，也许更应仔细探究背后的政治结构。不治本，恐难治标。利率市场化如此，经济改革也是如此。
作者为本刊特约学术编辑
