《财经》评论|进步时代的启示:政党分肥谢幕

《财经》 颜昌武/文  

2015年09月04日 13:57  

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吉特奥何以行刺总统,大众舆论又为何认定政党分肥制才是罪魁祸首,回答这些问题还要从美国人如何选拔公务员说起。

1881年7月2日,时任美国总统加菲尔德在国务卿的陪同下走进一个火车站,猛然间,两声枪响,总统倒地不起,两个月后不治身亡。

行刺者名叫吉特奥,是一名寄望官差而屡求不得的落魄律师。当人们缴下吉特奥的枪时,他仍在喃喃自语:“这下好了,他们必须给我那个职务!”总统遇刺,举国愤慨,大众舆论很快将讨伐的目光聚焦于政党分肥的人事制度,而疯狂的行刺者反被视为政党分肥的另一个受害者而获得了些许同情。吉特奥何以行刺总统,大众舆论又为何认定政党分肥制才是罪魁祸首,回答这些问题还要从美国人如何选拔公务员说起。

最后一根稻草

早在建国伊始,华盛顿总统就要求担任政府公职者必须具有良好品德,能够诚实、高效地工作。事实上,从1789年到1828年,历任总统基本上都从有名望、有学识的绅士阶层中挑选有能力、品行好的人担任联邦政府公职,从而形成美国公务员制度史上的“绅士治国”传统。但这种选官制度有明显的弊端,尤其是局限于从上流社会选人的精英化做法,与美国立国的民主原则背道而驰。

1829年,为了打破上流社会垄断政府公职的局面,更好地推进民主,时任总统杰克逊推出了“政党分肥”的选官制度。所谓政党分肥制,是一种依据党派关系分配政府公职的制度,大选获胜的政党通过任命公职报答该党的积极支持者,其最能显示“分肥”特点的地方在于:公职的任命不以能力高低为准,而是以效忠程度为据。作为对精英政治的一种反动,政党分肥制为更多的普通公民提供了直接参与政务的机会,有一定的历史进步性。

但在效忠者众多而政府职位有限的情况下,无论总统候选人还是效忠者都苦不堪言。对效忠者而言,光喊口号表忠心肯定不够,最后拼的还是银子,银子花得多,就意味着效忠程度高。银子花多了,自然要找机会回本。对总统候选人来说,要赢得足够多的选票,就须无节制地给效忠者们开出各种空头支票,承诺给他们所期待的政府职位。一旦获胜,手中的职位捉襟见肘,无可避免地使效忠者失望转而变成政敌。

林肯总统深为如过江之鲫的求差谋职者所苦。但即使贤明如林肯者,也不得不在其有权任命的1639个职位中,起用了1457名效忠者。罹患过天花的林肯不得不自嘲:“请立即告知所有求职者,我唯有天花可以分配给每一个人。”

加菲尔德不幸成了政党分肥制的直接受害者。这位内心拥护政党分肥制的总统就职伊始,就尽力满足每一位效忠者的要求。即便如此,求职不得转而愤懑者仍大有人在。刺客吉特奥欲谋求巴黎领事之职,在三番五次纠缠国务卿未果的情况下,把愤怒的子弹射向总统。

总统遇刺成了压倒政党分肥制的“最后一根稻草”。主流媒体《纽约晚间电讯报》评论说:“加菲尔德先生遇刺,是自内战以来我国一直因之遭受磨难的、过去恶劣、现在仍恶劣的政党分肥制所造成的必然结果。”随后,一场公务员制度改革运动扑面而来。

两官分途

进步人士认为,当政府的功能大幅增长而变得更重要、更复杂,政府中任职的人,不仅要诚实,也要更有能力。威尔逊就明确表示,“一支在技术上受过训练的文官队伍不久将成为不可缺少的因素。”在进步人士眼中,要打造一支技术上过硬的文官队伍,改革势在必行。

公务员的挑选应基于公开公平的竞争考试。政党分肥制只依据政治忠诚来任用政府官员,忽略了被任用者的文化修养、专业水平和工作业绩等因素,其结果必然导致政府工作效率低下。唯有通过公开的竞争性考试来选拔官员,才能杜绝政客随意安置政府职位。进步人士相信,考试分数是显示足以胜任工作的表现,这样的考试能够保证选出最有能力和最有效率的应征者。

此外,还要促使公务员保持政治中立。政党分肥制的弊病是将行政领域和政治领域混合在一起造成的,如果行政人员过多地以一种政治方式行事,无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中扮演原有角色,均可能产生贪污腐化,也几乎肯定会出现独断专行的决策。

因此,政府公职应该是专业性的而不应该是政治性的。要使公务员保持中立,就要实行政治与行政二分,将政务官(政治家)与文官(公务员)区分开来。政治是经选举产生的政务官的活动领地,行政则是技术性文官的王国。政务官追求民主,负责参加选举,制定公共政策;文官讲究效率,负责政策执行,保持政治中立。

1883年,参议员彭德尔顿提出,应以英国文官制度为蓝本,结合美国自身特点,将工业时代的自由竞争机制引入文官选拔录用。在他倡议下,美国国会是年通过《彭德尔顿法》,确定以“功绩制”代替“政党分肥制”,明确了竞争考试、职务常任与政治中立三项原则。

竞争考试原则,即通过公开竞争考试选拔公职人员,择优录用。根据《彭德尔顿法》,美国联邦政府建立了主管文官考试与管理的新机构“文官制度委员会”,这是一个独立于政府的机构,之所以要独立,是为了防止执政党把政治理念夹杂在考试题目和评判标准中,而把本是考公务员能力的考试变成了考政治的党派考试。

职务常任原则,即文职人员一经录用,不得因政治原因被革职。基于前文所说的政治行政二分法与“两官分途”设想,通过竞争考试被选用的公职人员被划入“职业文官”序列,成为终身任职的官员,不与政党共进退。这就为行政官员摆脱政治家的控制奠定了法律与制度的基础,也使得美国政府摆脱了过去由于总统更迭而带来的工作效率低下和人员混乱的局面,有效地保持了政府工作和政策的连续性。

政治中立原则与职务常任原则紧密联系。改革者认为,只有通过“政治与行政二分”,才能使行政发展成为一个摆脱政治干涉的独立领地。它在将职业化、专门化和功绩制的价值引入行政事务管理的基础上,拓展了行政系统自主发展的制度空间。只有在这个制度空间范围内,行政系统才能够以科学、效率、效益、技术合理性等价值为行为准则,并由此建立一个高效合理的政府管理模式。

《彭德尔顿法》明确规定:“政府公务员在政治上必须采取中立态度,禁止参加竞选等政治活动。”基于这一原则,该法案赋予公务员以更多权力,不仅在一定程度上削弱了总统等政治力量对公务员的行政控制能力,增强了行政部门对总统的独立性,也弱化了公务员以权谋私的动机。

《彭德尔顿法》彻底改变了公职人员的任用制度,不仅打破政党分肥格局,更确立起美国文官制度的基本原则。尽管在1883年以后100多年的时间里,美国联邦政府不断改革与完善文官制度,但该法案所确立的基本原则,却始终没有发生根本性的改变。

借鉴与启示

尽管自19世纪中期起,就一直弥漫着美国人事制度改革者对“分肥”政治的不满情绪。林肯总统就曾痛斥“分肥制对合众国的危害比叛乱还大”,海斯总统甚至在就职演说中发誓“改革我们的文官制度势在必行”,加菲尔德总统也在就职演说中提出要改革“分肥制”,但改革缘何迟至进步时代才取得成功呢?

进步人士至为高明之处,是抓住了政党分肥制的要害。分肥制能够勃兴,源于对民主理念的诉求。简单地打倒分肥制,将有悖于美国的立国根基。要革除这一制度,也必须在民主价值上下功夫。主导改革的进步人士首先从道德上发起攻击。他们认为分肥制给美国社会带来的真正罪恶是道德上的罪恶,因为它从源头上对民主体制进行了污染,腐蚀了选民,制造了一种与道德相悖的政治良心,从而削弱了美国的民主根基。

事实上,进步人士在推动政府改革时,其最初关注点不是更高的行政效率,而是更干净的选举和更健康的民主。即便他们对提高效率感兴趣,也是因为这样做是政府变得“更民主”的一种表现。在改革者看来,只有通过政府的高效运作,民主才能得到最好的维护。分肥制被功绩制所替代,也因为人们认为功绩制能更好地体现民主,民主理念构成了《彭德尔顿法》所确立的三项基本原则的共同价值基石。要言之,进步时代的公务员制度改革自始至终贯穿着一条主线,即对民主理念的坚持与维护。

公务员制度改革能成功,也是因为适应当时主流社会意识的发展需要。其时,占主导地位的社会意识形态是对技术理性的崇拜,即坚信科学和技术会将人类从自然和社会对人的束缚中解放出来。技术理性不可避免地导致专业化的专家知识,这正是专业人员的生命力。

进步人士倡导政治与行政二分的理念,认为行政体系纯粹是工具性的,它只是在技术上具有优越性,不宜介入政治的论辩过程。唯其如此,行政系统才能以科学与理性为行为准则,并由此达成高效的行政运作。改革的结果,使政府管理具有了职业化倾向,其所蕴含的思想与对技术理性的崇拜不谋而合:政府管理作为一项专门的管理职能,所采用的知识和技能也应是专门化的。在这样一种背景下,作为前工业时代一种简单而有害的政党分肥制,自然就被以功绩制为基础的官僚制行政所取代。

公务员制度的改革,也是各方力量相互配合的必然产物。在地位优越的既得利益者来看,虽然改革会使他们的利益受损,但加菲尔德总统遇刺给了他们深重的危机感,开始意识到,如果不改革,就会有下一个求职未遂的吉特奥站起来,而自己或许会成为下一个倒下的加菲尔德。

如果说扒粪者的任务是揭露社会的阴暗面,那么学者的任务就是找出“病灶”。在进步时代,学者们不仅著书立说,宣扬主义,还与掌权者相结合,将其主张付诸实施。最为典型的就是威尔逊,他不仅是政治学教授,是“政治行政二分”理念的倡始者,也是美国进步时代后期的总统,有机会依据自己的政治理想来改良政治实践。

而中产者和底层市民,更是改革的动力所在。加菲尔德总统遇刺后,“每个阶级和阶层,每天都怀着忧虑、羞辱和憎恶的心情议论这一事件”,各地民众相继举行集会,要求废除政党分肥制。如一位美国历史学家所说:“进步主义时期及后来有效的社会改良,似乎是靠下层和中层的改良派在一个个具体问题上的建设性合作而实现。”

颜昌武为暨南大学行政管理学系副教授