《财经》专稿|教师工资改革,在均衡与激励间拉锯

《财经》 吴珊/文     

2015年09月10日 11:44  

本文3839字,约5分钟

在启动了绩效工资制度、规范津补贴,拉平同区域校际差异等举措后,中小学教师工资向均衡化近了一步,但也出现了激励不足的问题,需要推进下一步改革

7月底,吉林教师在市政府前集体讨要工资。今年1月,山东省济南市历城区5所中小学教师因不满教育局提出的绩效工资管理规定,停课并在学校门口维权。自去年底开始,江西南昌、安徽马鞍山、河南信阳等地的教师为薪酬维权的事件也此起彼伏。

“这些教师维权事件,与我们统计的全国相对工资水平最低的地方大致吻合,且大多指向绩效工资的不合理分配,即工资结构的公平性问题。”北京师范大学教育学院教授曾晓东说。

一直以来,教师工资问题往往被聚焦于乡村教师身上,2015年国务院颁布的一系列政策,也大多围绕提高乡村教师福利待遇。“城市中小学,包括北京、上海这些大城市的教师工资问题,一直被忽视。”曾晓东说。

免费与乱收费

北京东城区一位教龄15年的小学班主任教师唐娟(化名)刚刚辞职,她介绍,自己所在的小学骨干教师一年的税前收入约七八万元,年轻教师只有5万元。

根据北京市人社局和北京市统计局联合发布的数据,2014年度北京市职工平均工资为7.76万元。

根据《中国统计年鉴》(1991年-2012年),北京中小学教师工资水平在2012年为全国最高,但与本市人均GDP的比值却低于全国水平,更远低于发达国家和其他发展中国家的平均水平。

《中国中小学教师发展报告(2014)》称,“教师的职业贡献与工资待遇极度不匹配。”中小学教师平均每天在校9.57小时,高于《劳动法》相关规定,非教学工作和劳动强度也较大。

在北京教科院教师研究中心主任鱼霞看来,薪酬问题是影响北京这类发达地区扩充教师队伍的主要瓶颈。

2012年,北京教科院承担的一项中小学教师队伍研究也发现,一方面新教师尤其是远郊区县需求量大,补充困难;另一方面,新教师供给严重不足。

针对教师缺口问题,北京市教委及各区县教委试图加以解决。2013年至2015年,10个远郊区县和朝阳区、海淀区、丰台区的农村地区中小学计划招聘1000名左右音乐、体育、美术、历史和地理学科教师,并允诺给予北京户口。

“从落实情况来看,数量并未达标。”鱼霞说。

关于中小学教师工资前两次较为重要的改革,发生在2006年和2009年。

2006年,《事业单位工作人员收入在分配制度改革方案》下发,这次改革一方面在意保障农村教师的工资按时足额发放,另一方面提出逐步建立以岗位聘任为基础的绩效工资制度。

“这主要是一种财政管理方式的改革,第一次提出工资的制度化差异,对学校通过从事市场活动发放奖金的冲动进行了遏制,代之以财政支付手段缩小学校间的教师工资差异, 并将绩效工资的发放权力交给地方政府。”北京教科院教师研究中心助理研究员周惠介绍。

为了改变学校“一边免费、一边乱收费”的现象, 2008年,国务院办公厅转发人社部、财政部、教育部《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见的通知》,提出对义务教育学校的绩效工资的核定和发放进行规范,遵循不低于当地公务员平均工资水平、区县内大体均衡的原则。通知从2009年开始实施。在此之前,各地允许学校自主筹资且与教职工福利挂钩。

2015年1月-5月,澳大利亚莫纳什大学的博士候选人龙怡,在北京、浙江、四川、安徽每省抽出四所中小学进行了访谈调研。据她了解,2009年改革前,四川某县的一所中学,一年择校费收入达1000万元,可用于给教师发补课费、升学成绩奖励等。但择校费是否能收取,金额多少,与是否名校直接相关,带来的结果是重点学校的教师收入可观,普通学校除了工资鲜有其他收入。

2009年改革后,各种名目的津补贴被要求规范。据龙怡介绍,此前的粮油补贴、独生子女费等都在规范之列,到今年只有边远地区和特殊岗位津补贴两项保留。

收紧学校自主收入

对学校的自主收入,2009年后愈加收紧。2014年,国务院启动深化预算管理制度的改革,此前地方政府也对学校严加管理,“限钱数、限人数、限分数”的三限政策将择校费的收取标准化,并进入财政预算。

龙怡调研的中学,一年的择校费下降近50%,“收支两条线”后按比例返还的部分不能再发放给教师。

类似的情形,在北京也发生了。据记者了解,北京四中教师的收入从此前的月入一万多元下降到七八千元。一些接受访谈调研的重点学校的教师表示,工资落差导致他们工作懈怠、抱怨增多。

值得一提的是,绩效工资改革将公立高中学校排除在外,安徽和四川一些高中学校教师由于没有实行绩效工资,收入比小学和初中的教师还要低。龙怡发现,这些高中的升学率有所下降,一些教师不上早晚自习,不去外地实习,也不给其他教师代课。

无奈之下,四川某县一所高中通过收取择校费,弥补收入,被当地财政部门审计发现,学校用《教师法》中教师工资不低于公务员工资的规定力争,最后免于行政处罚,但仍被罚款。

大多数地方如北京、浙江一样,实质上还是通过公共财政负担高中教师的绩效工资。

龙怡介绍,因各地的财政能力、物价水平不同,绩效工资也显示出较大差异。在宁波,教师的绩效工资年均6万元,北京5.5万元,而四川和安徽只有2万多元。各地实施绩效工资的方式也不同,四川、安徽、浙江等地70%参照基本工资表执行,30%交给学校自主分配;而在北京则100%交给学校分配。

工资拉平与地区差异

2009年绩效工资制度开展后,为实现区域内教育均衡目标,各地着手拉平校际之间的工资差异,但进度不一。北京在2014年基础教育综合改革之后才真正实现拉平。

这个举措强调“绩效工资区域内均衡,差异在学校内部”。但从龙怡的调研来看,实际情况难遂人愿:骨干教师在学校是少数,最后校代会的决定作用往往都把校内差异也抹平了。

比如,一些学校,本应按质分配的绩效工资,变成按量分配,就是按课时分配,无法体现绩效工资的激励作用。

北京通过教改拉平重点校和普通校的教师工资水平,主课教师和其他科目教师的收入差距微小,工作量更大的班主任在薪酬体系中也未得到合理倾斜。

曾晓东提醒,缺乏奖励性激励的教改,可能导致重回平均主义进入美国等难以走出的公立学校病时期。

今年7月底,机关事业单位调整基本工资标准的政策落地,这一度被外界解读为“涨工资”。

实际上,这一政策是将部分规范性津补贴或绩效工资纳入基本工资,从而提高了基本工资占工资的比重,同时将调整比重向基层人员倾斜。“对应到教师,主要是实现了事业单位的养老金‘并轨’,同时是将教师工资中不必要的津补贴去除,提高了教师工资的可预算管理程度。”曾晓东解释。

在曾晓东看来,工资结构调整只是“改革的第一步,把水渠挖通,需要有第二步,触及根本性的改革”。

曾晓东所指“根本性的改革”,涉及教师工资的水平提高、地区差异和时间变动机制三个维度。

她指出,中小学教师工资的结构由基本工资、绩效工资和津补贴三部分构成,其中基本工资由中央财政保障,人社部门管理,由教师的学历水平、教龄和职称等决定,体现其人事属性;但地区差异和时间变动机制这两个财政属性却长期被忽略。“贵州某个县和北京、上海教师的基本工资几乎一样,没有系数差异;2006年工资套改以后教师工资水平几乎没有调过。”曾说。

2009年以来,绩效工资中的一部分被充作地区差异的调节,辅之以各种名目的津补贴,今年的改革对绩效工资和津补贴进行了规范,但没有授权地方制定适应本地需要的等级工资标准。

《中国中小学教师发展报告(2014)》指出,不同工作地点的教师,要随着时间序列的变化,工资按照相应标准进入预算过程,这显然属于财政预算管理,而不是人事制度的内容。

按照现行做法,边远贫困地区的农村教师发放岗位补贴、生活津贴,生活成本高的发达地区教师发放物价补贴,这些在工资之外打的补丁,都难以进入预算内管理,将给工资收入的统计和核算带来诸多难题。

《报告》还称,“教师工资制度的核心设计是工资结构而非总量。”2012年实现教育经费支出占GDP4%的目标之后,社会各界的关注点便从政府是否作为,转移至教育经费的合理使用上。而在教育经费支出的各类构成中,教师工资作为人员支出占据60%-80%份额。

基于此,《报告》认为,稳定的、可持续的教育经费增长机制需要建立在对各类教育经费的预算上,即确定预算标准,央地确权定责后,再进入地方公共财政预算。

然而,在2014年国务院先后出台了《关于深化预算管理制度改革的决定》和《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》后,国家层面的预算管理制度改革才刚刚开始。

以曾晓东为代表的许多教师,最关心的是能否给地方、省级政府以权限,制定中小学教师绩效工资的预算办法。

然而,对于这一改革,教育部、人社部、财政部三部委还未形成共识。“教育部要教师编制,人社部认为事业单位在改革不能随意给编制,财政部则跟着编制走。”曾晓东说,各部门站在不同的立场考虑问题,难以形成合力。

鱼霞也指出,教育财政的基本功能要由保障教育发展转向提升教育质量,这就意味着支出应更侧重于建设高质量的教师队伍。

那么,如何根据各地区的物价水平、其他行业的工资水平,制定出合理的教师工资地区差异确定机制,确保教师工资支出在进入财政预算体系时能够体现地区差异,将成为未来教师工资制度改革的一个重要议题。

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