学前教育普惠的大方向已定，但未来是大力发展公办园，还是积极扶持民办园？发展路径仍存争议
《财经》记者 吴珊/文
随着二孩政策全面放开，各地将迎来一波出生高峰。在北京，预计新生儿每年将增加5万人左右。为此，各地都在布局新一轮的学前教育增容计划。
从2016年开始，北京计划三年内新增15万个学前教育学位，而广东省教育厅负责人也透露，至2018年公办幼儿园和普惠民办幼儿园争取达到85％以上。
学前教育增容的大方向是普惠。2015年3月，教育部确定北京市顺义区、大兴区，天津市北辰区，江苏省镇江市，重庆市江北区等36个地区为国家学前教育改革发展实验区，公益普惠的学前教育财政投入保障、教师队伍培养补充、规范普惠性民办幼儿园监管等试点，将在实验区展开，周期为2016年－2018年。
但是，实现普惠是依靠发展公办园，还是扶持民办园？路径上存有争议。
学前教育普惠
对于许多家长来说，都曾经历过“入公办园难、入民办园贵”的难题。
去年6月3日，家住北京市西城区三教寺幼儿园附近的王女士凌晨3点就到幼儿园排队报名，携带了入园要求的北京市西城区户口本、西城区里仁街社区房产证、独生子女证和出生证“四证”，但3岁的女儿最终还是落选。三教寺幼儿园当年的招生人数只有100人，却有300人报名。
三教寺幼儿园是一所北京市一级一类全日制公立幼儿园。王女士从被录取孩子的家长那里了解到，为了能够录取，他们四处“托关系”，还付出了金额不菲的“人情费”。
作为北京本地人，王女士夫妻二人经营着一家小型水果店，家庭年收入5万元左右。她最终为女儿选择了一家私立幼儿园，每月要交2600元的学费，一年近3万元。王女士称，“这个价位的私立幼儿园水平一般，老师大多是中专学历，饮食条件并不好，操场很狭小。”作为权宜之计，她决定只让女儿在这里上一年，随后再想办法转到三教寺幼儿园。相较于私立幼儿园的高收费，三教寺幼儿园每月只收900元保育费和400元伙食费。
对于家长来说，孩子能上一所“又好又便宜”的幼儿园是最强烈的需求。
这种需求在十八届五中全会报告中关于教育的部分得到回应。报告提出“鼓励普惠性幼儿园发展”。
教育部基教司官员去年11月公布，普惠性幼儿园由教育部门直接举办的公办园，企事业单位、部门、城市街道、农村集体等各种公办性质幼儿园，以及普惠民性办园三类构成。
其中，普惠民办园，指受政府委托或资助提供学前教育，执行同类公办幼儿园收费标准的民办幼儿园。该官员还透露，从2016年起，统计发布各地的普惠性幼儿园占比，将成为评价各地学前教育改革发展的一个重要指标。
“从第一期学前教育三年行动计划来看，北京市选择了‘公办园’为导向、深圳市以‘普惠民办园’为导向、重庆市则选择了‘公办与普惠民办并举’。”对三地幼儿园进行比较研究的北师大教育学院博士刘莉说。
在深圳，2012年起就以财政定向奖补为调控方式，撬动民办幼儿园朝公益普惠的方向发展。至2015年底，该市普惠性民办园数量达到843所，占幼儿园总数的56.6％。
在北京市石景山区，也加大了对民办普惠园的支持力度，包括部分新建小区为民办普惠园提供办学场地等。石景山区教委工作人员称，未来的小区配套幼儿园，统一要求必须是公办园，或民办普惠园。
公办民办不宜计划并举
2015年，是第二期学前教育三年行动计划的最后一年，新的三年行动计划正在制订，这将影响未来的学前教育布局。据了解，各决策部门虽然对扩大学前教育资源达成一致，但对于怎么扩大存在分歧。
教育部门着力推动公办幼儿园建设和落实教师编制。教育部副部长刘利民在去年底的一次学前教育推进会上表示, “小区配套幼儿园对于小区老百姓来讲是垄断性资源，必须牢牢掌握在政府的手里，一律实现普惠。首先是办成公办园，即使确有困难或情况确实特殊，也必须办成普惠性民办园。”
刘利民指出，公办园的比例是一个重要的民生指标，反映各级政府及相关部门履职尽责的程度，因此要从规划、项目、用地、资金等各方面予以保障。
但财政部门另有看法。“财政部门不赞成，也不希望再增加公立园的体量。教育资源不足部分希望通过支持普惠性民办园，或者其他性质的民办园来补充。”一位财政部相关人士透露。由于服务对象有限，公立园的办学效率低下；还存在很多不公平的现象，很多公立园是政府部门、事业单位内部办的，“比如军队办园，普通家庭的孩子离这些幼儿园比较遥远，这些都是公认的事实”。
中国的学前教育自1987年开始实行地方负责的管理体制，超过90％的支出由地方政府、主要是县级政府负担。由于教育收益缓慢，既缺乏经济驱动力又没有行政强制力的学前教育，可称是整个教育体系中最薄弱的环节。
2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》（下称《教育规划纲要》）提出，2020年，幼儿园在园规模4000万，学前三年毛入园率75％。
此后五年间，各级政府对学前教育的财政投入达到4000亿元，新建改扩建幼儿园12万所，幼儿园教职工新增近160万人，学前教育财政性经费占比从2010年的1.7％提高到2013年的3.5％。
“到2015年这些目标已经提前五年实现。”北京大学中国教育财政科学研究所副教授宋映泉说。
不过，学前教育的财政投入，主要是投向公办园为主。在这种情况下，民办园仍然占据了学前教育的大半壁江山。2015年，民办园数量占到全国学前教育机构总数的65％，就读儿童占到入园总数的54％。
宋映泉对2010年－2015年学前教育三年行动计划新增入园人数分析，公办园的贡献不足三成，民办园的贡献超过七成，这一比例差异在农村地区更为显著。
此前，《教育规划纲要》的中期评估会上曾传出消息，要把公办幼儿园数量占比50％以上和在公办幼儿园就读的幼儿占比50％以上，作为考核指标。
对此，北京师范大学教育学部教授曾晓东认为，“政府主导、公办民办并举”缺乏操作性定义，才出现公办、民办60∶40还是50∶50的争论。“这种讨论带有浓重的计划经济色彩，中国的学前教育已经是个混合市场，不能沿用义务教育的思路来发展公共学前教育。硬性要求公办园达到60％， 运动式搞锦标赛并纳入地方绩效考核，会偏离政策的出发点。”
如何有效补贴
2015年中国各年龄段儿童的平均毛入园率为75％，已接近OECD国家水平。因此，一些教育学家认为，中国目前学前教育的主要矛盾不再是总体规模问题，而是结构性供给不足以及公平性问题，即特定人群和特定地区儿童还不能享受基本有质量保证的学前教育服务。
比如，是否能获得有基本质量保证的学前教育主要由家庭地理位置以及父母社会经济地位所决定。宋映泉认为，“学前教育公共财政投入也在扩大这种不公平”。
曾晓东根据自己的调研情况指出，公办园周边的平均房价较高，而保教费明显低于民办园，由此可说明公办园的保教费与服务人群的不匹配，可能导致公共财政支出在空间上分布不合理。公办园的保教费占有明显的优势，对于附近高收费的民办园来说将可能造成市场挤占，加剧社会公众对“公立”的偏好，显示公共财政投入过程中的逆向转移效应。
值得一提的是，公办园的优势地位是所谓“单位福利”长期积累的结果，体现在课程、师资以及质量等多方面，其录取也受到户籍、房产、单位、居住地等各种限制。
为了对冲原有公办园服务群体的不合理，第二期学前教育三年行动计划曾提出：“在资源短缺的地区逐年安排新建、改扩建一批公办幼儿园。特别要加大农村公办园建设力度。”
在农村，举办公办园能够起到纠正社会福利分配偏差的效果，但在城市，却是以资源短缺和小区配套作为学前教育财政投入方向，并不是按照社会分层进行精准投入。曾晓东介绍，教育行政部门对学前教育的数量目标规定明确，而对布局目标，例如公办园服务半径、经济适用房、区域等要求很少提及。
国家也意识到原有的“公办与民办”泾渭分明的公共财政投入机制存在缺陷，提出供给结构的调整——“政府主导、社会参与、公办民办并举”，不过，普惠性学前教育服务的对象是谁、质量标准是什么，并不清晰，因而难以精准性投入公共财政，北师大教育学院博士刘莉称，“公共财政的合理分配比扩大供给总量更为重要。”
对于普惠民办园的补贴，目前的方式是挂牌的符合标准的民办园可以申请，但由于受到政府划定的入学门槛和价格管制，一些挂牌的普惠民办园甚至主动要求摘牌。
对此，曾晓东建议，普惠民办园不挂牌子，符合标准的民办园都可以申请政府补贴。刘莉认为，可以尝试将区域房价作为衡量指标，打破原来按幼儿园所有制性质为标准的财政投入方式，建立起以社区为单位的学前教育支持网络，使学前教育资源能够更准确覆盖需求人群。
宋映泉也提出改变公共财政的补贴方式，比如由原来的单纯补贴供方（幼儿园），转向补贴需方与供给方相结合，可以考虑直接补贴给孩子，由家长去选择幼儿园。
此外，对弱势群体家庭的儿童可以考虑免费或者部分免费， 而中高收入家庭的儿童入园实施全额付费。幼儿园可以考虑根据家庭收入情况实施梯度收费，政府根据幼儿园对弱势群体入园情况实施补贴和报销。
