要想真正促进民办教育继续发展壮大，仅靠一部法律是远远不够的
《财经》记者 张倩/文 朱弢/编辑
67岁的王国欣穿着一件宽大的旧毛衣，坐在办公桌前，神情隐忍且疲惫。他这样评价自己过去15年的办学历程：“这是一条戴着枷锁的不归路。”
在民办教育领域浸染了八年、曾参与创办多所国际学校的法政国际教育中心主任贾大明则一脸轻松，回忆起八年的从业经历，他说自己非常有成就感，因为将不少学生送进了哈佛大学、加州大学伯克利分校和普林斯顿大学等世界名校。
两人境遇相似的地方是，10月31日公布的民办教育促进法修正案三审稿像一颗炸弹一样在他们的“朋友圈”炸开。
对民办学校的分类管理是此次修法的重点，未来的中国民办学校将被明确分为两类——“营利性”和“非营利性”，非义务教育阶段的民办学校可以自主选择归于哪一类，而义务教育阶段的民办学校则只能为非营利性质。
一周以后，修正案在第十二届人大常委会第二十四次会议上审议通过，并将于2017年9月1日起施行。
王国欣表示，分类管理可以剔除名为非营利、实以营利为目的的投机资本，但他同时认为，新法重在限制，未真正起到促进民办教育发展的作用。2003年，民办教育促进法（下称《促进法》）正式施行后，有从业者评论称：“教育产业的春天来了。”如今，面对修改后的法律，一位民办教育资深从业者感慨：“冬天重新来临。”
在这13年间，中国民办学校的数量已从6万余所增加至16万余所，在校生从1400万人增加到4600万人，要想真正促进民办教育继续发展壮大，仅靠一部法律是远远不够的。
营利与非营利的模糊边界
此次修法的最大突破在于明确民办学校可以“营利”。
围绕着“教育能否营利”的问题，一直存在激烈争论。有人认为，一些民办学校以“贵族学校”的名义牟取暴利，损害家长的权益，助长了获得教育机会的不平等；也有人认为，民间资金进入教育领域，在经费、师资等方面弥补了政府投入的不足，是壮大中国教育的一条出路。
13年前，《促进法》立法过程中，各方也无法达成一致。最终的法律条文进行了妥协处理，一方面强调“民办教育属于公益性事业”，另一方面留下口子，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。
但法律出台后，没有任何规章制度明确出资人获得“合理回报”的界限、金额及方式，这一条文最终停留在纸面上。
2001年，王国欣创办精诚教育集团并担任董事长，据他称，自己办学这么多年从未取得过任何“合理回报”。不止他，多位民办教育的负责人表示，自从创办学校之初，便已经主动选择不要求任何回报，并将学校注册为非营利性机构。
民办教育一直在一种暧昧环境中发展着。它们因为公益性要求，大多注册为非营利机构。同时，许多民办学校实际行为则与营利性机构并无二致，不少投资办学者利用模糊的政策性，通过各种方式取得学校的举办权或经营权，成功实现了对学校财权的控制并获得利益回报。
一位民办教育从业者对《财经》记者表示：“民办学校通过购买服务等各种方式可以对学校资本进行转移。”在他看来，这是行业内的“明规则”。
得益于此，近十多年间，各方资本也争相进入。北京、杭州、成都等地多家民办教育机构实现上市。
更有甚者，在缺乏有效监管的前提及非营利性的身份掩护下，部分民办学校的行为因一味追求利益而变形。多家民办学校的官方网站上，宣传页的标语为“专家办学、名师执教”，以此来吸引生源。但上述民办教育资深从业者透露：“为了追求利益的最大化，部分学校会对师资进行包装，误导公众的选择以扩大生源。”
因此，教育界也有学者认为，此次修法是试图为民办教育界提供一次正本清源的机会。剔除非营利性民办教育领域内的投机资本，是修法的主要目的之一。
北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍表示，从法律上明确“营利”和“非营利”的区分，可对现在非营利性质民办学校从事的关联交易等营利行为进行规范，鼓励真正以非营利为目的的捐资办学者，也可使以营利为目的的资本通过正常途径获得收益，帮助他们规避相应的法律风险。
教育部副部长朱之文在答记者问时同样表示，分类管理从法律上破解困扰民办教育发展的学校法人属性不清、财产归属不明、支持措施难以落实等瓶颈问题，也有利于政府落实差别化的扶持政策。
王国欣也认可，如果政府给予认真办教育的人及从事事实营利行为的办学者同样政策待遇，会让前者寒心。
如何应对“明规则”，金锦萍建议，非营利性的民办教育应进行信息公开，进而对关联交易行为进行规范。
更多民办教育从业者说，他们对产业前景和将采取的措施，会观望一段时间。
重点在组织属性还是教育质量
在分类管理的基础上，修订后的《促进法》规定，义务教育阶段的民办学校必须为非营利性质，围绕这一规定存在较大争议。
吴以群2002年与妻子从美国回北京创业，他们的独生子2006年出生于北京，拥有北京户籍，目前就读于北京一所民办小学。
谈及为儿子的择校路，吴以群表示，优先考虑学校的办学理念，其次是教学质量和服务。他认为，相关部门应考虑改善公办教育的服务，而非将精力放在限制民办教育方面。
创办了多所小学和中学的怡海教育集团董事局主席王琳达说，不会因为新法而退出义务教育领域。但她同时表示，民办教育产业要想实现可持续发展，需要提供比公办学校更加优质的教育，以获得市场的青睐，但这需要资金保障。
教育界普遍担忧，义务教育阶段民办学校“非营利”的强制要求，会遏制这一领域的投资办学热情。
一直以来，公办学校提供的教育在数量及质量两方面均存在不足，这为民办教育发展提供了土壤，各类民办学校中，民办中小学的生源也最为充足。
一线城市中，很多民办中小学的招录比达到了2∶1，部分甚至达到3∶1，从这个数据看，这些城市的民办学校数量再增加一倍，才能基本满足市场的需求。
教育部副部长朱之文答记者问时表示，义务教育的属性决定了其不适合由营利性的民办学校来实施，否则就有可能影响义务教育政府责任的落实，影响义务教育的均衡发展，甚至加重人民群众的负担。
但朱之文同时称，现有收费较高的民办学校可以按照办学成本、市场需求等因素，根据各地具体办法来确定收费标准，保持自己的办学特色，只要符合非营利性民办学校的法律要求，可以继续举办。
这反映出政府对其提供的义务教育资金是否发挥作用存有担忧，即对提供义务教育的营利性民办学校，政府担心其投入的资金没有全部用来实施义务教育，比如被用来给股东分红。
“这是对产权结构的误解，学校的组织属性和产业方面的促进措施应该分开对待，不同的财税政策应建立在组织属性方面。”金锦萍认为，在做好教育评估、确定财产规则和确认政府资金专款专用的前提下，公众如何选择应该交给市场决定。
据了解，欧洲部分国家早期在政府采购教育、医疗、养老等公共服务时也均限制在非营利性机构，但目前同时向营利性机构开放。
这一转变意味着这些国家已忽略机构的组织属性问题，而转向判断机构提供的服务是否能够满足社会的标准和需求。
此外，金锦萍认为在教育产业方面政府应该考虑教育的特殊性，给予民办义务教育与公办教育同样的待遇。现实情况是，民办教育在税收、财政补贴及制定收费标准等方面受到了很多钳制。比如，政府给予公办学校教师较高的补贴，使公办学校教师的工资与民办学校教师工资基本持平，而民办学校教师工资支出在总支出中的占比高于三分之一，这使得民办学校在争夺优质师资方面丧失竞争力。
重塑民办教育信心
在北京多所民办小学的介绍手册中，创办者都雄心勃勃地寄语家长与社会：“我们要打造民办教育的百年品牌”。
王琳达称，现在不敢讲这种话了。除了义务教育，民办教育的其他教育阶段也面临不确定的未来。
新修订的民办教育促进法，对已经举办的民办学校而言，选择非营利性意味着最初投资目的失败，投资方将面对漫漫成本回收路；选择“营利性”意味着要纳税、买地，民办教育前期投入大、利润低且成本回收周期长等特点决定了投资和经营者需要承担巨大财务压力。西安欧亚学院院长兼创始人胡建波说：“如果选择营利性，许多学校会因资金问题陷入困境。”
对于从业者的担忧，金锦萍建议，考虑到民办教育已成为公立教育的有力补充，立法者应体谅民办教育投资者的立场，通过政府购买或捐资办学者出资的方式，为以营利为目的的资本退出民办教育领域开辟通道。
基于教育行业的特殊性，她也建议，给予营利性民办教育特殊的产业政策，如税收及相关的政策优惠等。
与新出台的三审稿相比，浙江大学民办教育研究中心主任吴华更支持二审稿。
在他看来，全国人大常委会在对民促法修正案（二次审议稿）的说明中指出对修正案施行前设立的民办学校给予合理补偿，对于保证民办学校分类管理改革平稳进行很重要。
在美国，政府以教育券的形式将补贴学费发给家长，教育券的数额一般为当地当年的生均教育费数，这一政策为私立学校提供了经费资助，保证了私立学校与公立学校享有同等的政府资助待遇，也保证了私立学校与公立学校享受政府的公平对待。
此外，美国鼓励和支持公立学校民营、私人或私营公司可以承包经营公办学校，运用企业的管理机制和方法，来经营学校，促进教育质量的提高。而且政府选择主动改善私立中小学的办学条件，以扩大社会成员对不同学校的选择余地。
日本早在1952年，便出资20多亿日元，帮助90％的私立学校重建校园，1970年则改组“私立学校振兴财团”，负责对私立学校的资助。20世纪80年代后，借助民间力量来发展原本属于国家责任的义务教育，促进私立中小学的发展，并实行公私渗透、公私合作等做法，通过改变过去公、私立学校截然分开的做法。
在不断的发展过程中，私立学校对日本整体国民教育的普及与提高做出了巨大贡献。
