“无论是法律强制还是主动自愿，上市公司的信息披露都必须做到言行一致、有始有终”，证监会稽查局相关人员表示。
6月2日，证监会下发行政处罚决定书，江苏宝利国际投资股份有限公司（宝利国际，300135.SZ）以及周德洪、陈永勤等6名责任人员因信息披露违法受到处罚。
依据《证券法》第193条，证监会对宝利国际及相关责任人员予以顶格处罚，直接影响其推进定增计划及三年内再融资资格，提高了信息披露的违法成本。
这是证监会首例对上市公司自愿性信息披露违法违规行为进行处罚的案件。《证券法》第63条和第193条的适用成为对案件作出行政处罚的关键。
自愿性信息披露也应遵循真实、准确、完整、公平性原则。相关人员表示，“这些行为规范符合《证券法》保护投资者合法权益的立法目的，是法律条文内涵的应有之义和具体化表述。”
宝利国际“捷报频传”错觉
宝利国际原名宝利沥青（江苏宝利沥青股份有限公司），是一家主营沥青制品产、销、研的民营上市公司。2014年该公司实现营业收入176956.41万元，同比减少16.28%，归属于上市公司普通股股东的净利润6343.52万元，同比减少33.54%。
根据其年报，2014年宏观经济下行导致行业景气度不高。报告期内宝利国际订单总量较2013年同期有所减少，且部分订单执行年度为2015年。同时，沥青现货市场需求不高，导致沥青产品售价持续低迷。
“市场疲软、竞争加剧、回款困难”，2015年，宝利国际董事长、实际控制人周德洪提出，要利用国家大力扶持响应“一带一路”战略，通过“走出去”的方式，完成公司的“二次创业”。
2015年1月，宝利国际发布公告，拟通过全资子公司宝利控股（新加坡）私人有限公司（下称“新加坡宝利”）以自筹资金在俄罗斯投资设立宝利俄罗斯控股有限公司（下称“俄罗斯宝利”），注册资本2000万美元。
此后，宝利国际至8月期间又发布4项对外投资公告，与俄罗斯联邦远东发展部、俄罗斯联邦公路署签署《合作备忘录》，与白俄罗斯国家石化公司及纳夫坦炼油公司签署《意向备忘录》，与中航飞机股份有限公司签署《合作框架协议》。
证监会稽查局相关人员表示，“这种就同一经济活动连续发布的公告极易导致投资者产生公司积极拓展海外业务并且捷报频传的错觉。”
与先前公告的积极主动形成鲜明对比的是，宝利国际对公告发布后的不利进展只字不提。证监会在调查中发现，该公司在涉案期间所公告的投资意向书，其后均未能签订具体协议。不仅如此，宝利国际还明确终止相关业务，并且不惜以违约方式辞退重金聘请的专业人员。
证监会查明，宝利国际对其已披露的拟通过全资子公司投资设立俄罗斯宝利，与俄罗斯联邦远东发展部、俄罗斯联邦公路署签署《合作备忘录》等重大事件的变更、进展、重大变化未按照相关规定及时履行信息披露义务。
此外，宝利国际对其与白俄罗斯国家石化公司及纳夫坦炼油公司签署《意向备忘录》、与中航飞机股份有限公司签署《合作框架协议》相关事项的进展已发生重大变化的情况未如实披露。
2015年12月5日，宝利国际发布《自查更正公告》称，2015年3月5日发布的与俄罗斯联邦公路署签署《合作备忘录》的公告部分内容与实际情况存在差异，主要因考虑到信息披露的及时性，翻译工作进行得匆忙所导致。《合作备忘录》仍在履行中。
更正公告将“融资20亿美元”解释为仅“提供帮助”。“现将原公告的《合作备忘录》中第三条新加坡宝利‘将融资20亿美元参与俄罗斯联邦的基础道路建设工程’更正为‘为联邦公路署计划实现的20亿美元项目提供帮助’。”
证监会认定，《自查更正公告》中的这部分内容是对原公告基础文件作出的歪曲解释，宝利国际继续隐瞒与公路署签订的《公路署合作备忘录》进展等已发生重大变化的事实，存在误导性陈述。
自愿性信息披露违法
宝利国际拟通过新加坡宝利投资设立俄罗斯宝利，注册资本2,000万美元，与远东发展部签订拟投资20亿美元的《合作备忘录》、与公路署签订拟投资20亿美元的《合作备忘录》均属于《证券法》第67条规定的重大事件，是强制性信息披露事项。
自愿性信息披露同样受到法律约束。宝利国际未如实披露与白俄罗斯国家石化公司等签订的《意向备忘录》进展，以及与中航飞机股份有限公司签订《合作框架协议》进展等已发生重大变化的行为，违反了《证券法》第63条，构成《证券法》第193条第一款所述情形。
《证券法》第63条规定，发行人、上市公司依法披露的信息，必须真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。
因意向性协议不具备合同赖以履行的主要条款，需要后续签订具体协议加以落实，所以通常认为其不具有《合同法》上的约束力，难以认定为《信息披露管理办法》第三十条所规定的“重要合同”，也就不属于需要强制披露相关事项进展的临时报告。
“宝利国际正是利用这一漏洞，使用新的误导伎俩以达成不法目的”，证监会稽查局相关人员表示。
虽然该《意向备忘录》、《合作框架协议》属于自愿性信息披露事项，但宝利国际在“一带一路”热点题材的大背景下，对该事项进行了公告。宝利国际在公告中承诺：“公司将对备忘录内容的进展实施情况，及时履行信息披露义务。”
在完成证据调取的工作后，稽查局调查组充分论证了行为人对其自愿性信息披露违法行为承担法律责任的法律适用问题。调查组对《证券法》第63条和第193条从法条文义、立法目的、条文体系、现实需要等方面进行严密、反复地论证，认为相关法条完全具备适用条件。
相关人员表示，“对此类自愿性信息披露发生重大变化上市公司要及时履行信息披露义务，以免上市公司滥用信息披露平台进行选择性信息披露，违反证券市场的公开、公平原则。“
深交所此前已经关注到这种行为的危害性。其在《创业板上市公司规范运作指引》及《创业板董秘信息披露使用手册》中均明确要求公司的自愿性信息披露也应遵循真实、准确、完整、公平性原则，当已披露的信息情况发生重大变化，有可能影响投资者决策的，公司应当及时披露进展公告，直至该事项完全结束，不应出现误导投资者的情形。
“一股独大”的民营上市公司内控制度难以落实到位。据悉，宝利国际境外子公司的业务经营、人事任免全部由周德洪一人负责，与境内母公司完全隔离。上市公司董事会对子公司境外经营活动的信息缺乏全面、及时地了解，只能依据周德洪的个人言辞被动作出决策，失去了履行职责的独立性。
此外，周德洪还对信息披露的内容、时机进行严格管控，甚至在被立案调查后，以个人名义要求董秘发布存在虚假记载和误导性陈述的更正公告。
宝利国际在关于收到《行政处罚决定书》的公告中表示，公司将以此为戒，严格按照相关法律法规的要求，规范运作、诚信为本，真实、准确、完整、及时地履行信息披露义务。
证监会稽查局相关人员表示，“通过对自愿性信息披露违法违规行为的查处，正本清源，从根本上纠正居心不良者对市值管理的歪曲理解，表明了监管机构打击借信息披露之名，行违法违规之实的坚定决心。“
《财经》记者 秦嘉敏/文 王东/编辑
