金融监管从分业走向综合 | 聚焦金融工作会议

《财经》记者 张威、俞燕、陆玲、李德尚玉、韩笑/文 袁满/编辑     

2017年07月17日 10:14  

《财经》记者 张威、俞燕、陆玲、李德尚玉、韩笑/文 袁满/编辑

为期两日的全国金融工作会议将中国金融监管改革新思路最终落笔。7月14日至15日,全国金融工作会议在北京召开。

会议上,国家主席习近平提出设立国务院金融稳定发展委员会,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,落实金融监管部门监管职责,并强化监管问责。

事实上,国务院金融稳定发展委员会设立早在今年年初政府工作报告就已有端倪,今年政府工作报告提出,完善金融监管协调机制。之后,亦有接近监管人士向《财经》记者表示,有望凌驾“一行三会”之上设立一个统筹协调委员会。

习近平针对金融工作发表讲话时要求:落实服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务;金融工作围绕几项原则:回归本源、优化结构、强化监管、市场导向。

金融监管从分业走向综合|聚焦金融工作会议——专题一

中银国际研究公司董事长、国家发展与战略研究院高级研究员曹远征向《财经》记者表示,全国金融工作会议明确了中国金融未来的发展方向,从回归本源到防范风险再到金融体制改革,三者有一定的逻辑关联。

“成立国务院金融稳定发展委员会旨在防范风险之中,加强监管,这是本次会议比较重要的亮点。”曹远征说。

国务院参事、国务院发展研究中心金融研究所名誉所长、当代经济学基金会理事长夏斌对《财经》杂志表示,“我早在去年就提出方案意见,如今依然适用”。去年国务院已经宣布成立了国务院金融秘书局,其实已表明了中央、国务院对金融统筹协调监管的重视。

一行三会之上

在金融工作会议通稿中,“风险”两字出现了31次之多,主动防范化解系统性金融风险被放在更加重要的位置,成为趋严的金融监管中领域最重要的关键词。

金融监管改革也与金融业发展存在的风险有关,业内人士认为2015年“股灾”对我国现有的分业监管体系提出了很大的挑战。与此同时,中国金融业在产品投资和市场投资已经出现混业现象,产品交叉持有现象颇多,影子银行应运而生。

近年来,随着大资管时代的到来,资管产品乱象丛生,其监管套利以及由此产生的跨界风险亦突显。在国务院发展研究中心金融研究所教授朱俊生看来,这主要与监管规则不协调有关。“各监管部门制定的监管规则不同,大资管产品虽然具有很多共同的属性,却没有形成共同的监管规则”。

数据显示,从2012年的27万亿元到2016年的110万亿元,四年间我国资管规模猛增三倍。而目前广义货币(M2)的余额也仅超过160万亿。

这么大规模的影子银行长时间以来存在监管空白空间,监管不得不面对的事情是如何加强综合监管,综合监管和功能监管的意义增强。事实上,此前一行三会就曾针对资管行业进行协调监管。(详情见“资管监管集结号:监管整编,资管大一统时代来了 |《财经》特稿”)

之前市场传闻的监管机构改革方案多数被证伪。此前市场预期“一行三会合并”、“双峰监管”等监管机构改革方案,但从最终落地来看,采用了最符合中国实际的方案:在国务院层面设置统筹监管机构,一行三会仍然相对独立。

金融监管从分业走向综合|聚焦金融工作会议——专题一

九州证券全球首席经济学家邓海清表示,“国务院金融稳定发展委员会”是2013年设立的“金融监管协调部际联席会议”的升级版,从以前的“水平协调”到现在的“垂直协调”,监管协调体系正式从1.0版本升级到2.0版本。这实际上也意味着,此前“一行三会”自行协商的效果并不理想,需要有更高的层面进行统筹。

邓海清认为,此次会议明确“加强金融基础设施的统筹监管和互联互通,推进金融业综合统计和监管信息共享”,监管统筹将更多地集中在基础设施、统计、信息等方面,与我们一直强调金融体系应当有“统一的后台”一致。

曹远征说分析,基于中国特殊情况,虽然没有在架构上做更大的调整。但是在实质上做了很大的调整,预计办公室设立在央行,而且央行负责宏观审慎管理,也一直在实践,最近的MPA收紧是让市场感到监管严的一个很重要的源头。

接受《财经》记者采访人士都认为,在这样的情况下,一行三会的权力结构可能发生变化,三会在很大程度上是执行宏观审慎管理的执行机构或者作为行为管理的机构,而过去单独决策进行安排的局面将大大改观,有利于监管的加强,特别是三家监管机构在央行协调下无缝衔接就可以覆盖整个市场,无论是货币市场、信贷市场还是资本市场,覆盖整个市场就可以把影子银行纳入监管,影子银行就透明化了。

“过去在一行三会中间也是有协调的,但协调不够。第二,这个协调机构并非是真正的机构,而是一个委员会,央行强化宏观审慎功能,有各种各样的工具,央行可以动用这项工具来达到监管和宏观审慎管理的目的。”曹远征说。

朱俊生对《财经》记者表示,如果不能进行混业监管,只能走加强协调之路。以往虽然有部际联席会议,但没有很好地发挥作用,当然这与现行的行政体制有关。如果成立金融稳定委,有了专门的权力机构,原来的监管协调将更容易做实。

不过,朱俊生指出,金融稳定发展委的定位和权力边界如何设置非常重要,否则有可能变成一行三会的“婆婆”。此外,权力的边界与约束以及法治建设,是讨论所有监管体制与机构改革的前提,但这一点目前似乎没有引起足够的重视。国外金融领域“超级监管”的前提是有法治的制度基础,“这在中国还是很薄弱的”。

针对金融监管协调,夏斌曾经建议表示,“一定要有一个相对独立、专业精深的日常机构,专门负责宏观审慎管理框架和工具的选用、跨监管部门新金融产品、新业务方式监管制度的制定这两大日常任务。”

对于该机构的属性,夏斌认为,一定要有权威性,但并非一定是正部级以上的机构,不需要五脏俱全,设置庞大的人员机构。鉴于中国“党管干部”的原则,有些问题很好解决。成立的该机构或协调小组,可由主管金融副总理任组长,央行行长任副组长,“三会”负责人或加其他部门负责人任小组成员。或采取国务院副总理授权形式,或是通过一定的人事制度安排,明确央行行长对协调机构或小组的重要领导作用。有些日常协调工作可由组长直接授权副组长主持小组工作。

对于该机构的人事关系,夏斌建议,基本不动现有“一行三会”的人员编制,该协调机构下属业务人员主要从现“一行三会”中从事相关业务的人员中抽调,减记“一行三会”人员编制。如实有人才不够,可从社会上招聘极少许。精兵简政,人员精干,重点为宏观经济学家和全面熟悉金融市场混业经营业务的人士。工作方式,一事一议,专注研制协调监管中相关事项的详细的可操作方案,报决策小组决策。通过后,原则上均以法规规章颁布。涉及重大事项的,报由国务院建议全国人大制定相关法律。

夏斌认为,此机构可单独办公,也可与金融秘书局合署办公。充实、落实金融秘书局的统筹协调监管能力。

对于该机构的效率,夏斌认为,这项改革一是动作小,不大动体制,不伤筋动骨,不去“全国大动员”,不去分散全国监管人员的精力,让他们集中力量抓好眼前防范和化解金融风险的工作。二是由于该机构权威、精干、超脱、专业,可专职研究协调监管中的交集、焦点问题。坚持问题导向,归集议论重大问题。一事一议,急事先办,马上可启动要急办的事项。三是直接贴近国务院金融最高决策者,便于金融最高决策者排除日常琐碎金融事务干扰,提高决策效率与质量。四是可循序渐进,摸索经验,视金融改革深化和法制逐步健全状况,为水到渠成后大动体制作铺垫,且可进可退。

监管职能转变

在过去分业监管体系下,“一行三会”的监管模式均为“机构监管”,即“一行三会”仅监管自己审批的机构,这一方面导致“父爱主义”,对于自己审批的机构过度溺爱,同时另一方面导致市场分割、监管真空、监管套利。

此次全国金融工作会议确认监管模式为“功能监管、行为监管”,这是首次在如此高规格的层面对监管模式的改变进行确认,标志着“机构监管”将成为过去式,这是监管模式的重大转变。

尽管“混业监管”从来没有被官方认可,但“功能监管、行为监管”意味着,“一行三会”的监管对象必然将出现交叉,因为金融机构确实已经“混业经营”。这意味着,“父爱主义”、“监管真空”、“监管套利”等一直存在的监管问题有可能得到根本改善。

这个新的监管框架对“一行三会”做出的明确的职责分工:央行专注宏观审慎管理和系统性风险防范职责,三会进一步强化和落实专业化的行业监管职责。

过去几年金融体系中,在金融创新名义下利用我国分业监管制度来进行监管套利的现象越来越普遍,在一定程度上导致系统性金融风险上升。新设立的“国务院金融稳定发展委员会”应该是就从协调“一行三会”监的角度出发来达到“补齐监管短板”的目的。

摩根士丹利华鑫证券首席经济学家章俊表示,会议决定“设立国务院金融稳定发展委员会,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,落实金融监管部门监管职责,并强化监管问责”。

一位保监会有关部门人士表示,目前很多金融风险体现为跨市场跨区域的特征,比如,信用风险和互联网金融领域的“黑天鹅”频出,在这一领域尤其需要各监管部门通力合作。再比如,保费变资本的问题,在保险领域里很难查出来,如果与其他监管部门合作,进行穿透式监管,从账务琏条来查,可能会看得更清楚。

国务院发展研究中心金融研究所教授朱俊生认为,功能监管在国外有很好的实践,即不管金融产品出于哪类金融机构,主要根据产品的实质进行功能监管,从而达到较好的监管效果。以投连险为例,在美国由保险和证券监管部门联合监管,且更倾向于证券监管部门对其予以监管。

据《财经》记者了解,此前证、保监管部门曾探讨过对投连险这类理财属性更强的产品划归证监会监管,不过后来未有下文。有业内人士猜测,如果功能监管进一步落地,下一步对投连险乃至万能险的监管是否会发生重大变化?

鉴于目前金融风险的区域性特征十分明显,因此会议也明确强调了中央和地方在金融监管方面的职责关系“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任”。可以预见的是,新设立的更高级别的国务院金融稳定发展委员会在处理中央和地方金融监管关系上应该会更有权威性,以确保金融监管是全国一盘棋。

市场规则之迫切

落实功能监管,亦涉及对金融综合经营集团如何有效监管的问题。据了解,目前监管部门对于几大金融集团,主要是按股东属性进行监管。随着产业资本对金融资本的渗透,对于来自实业资本的一致行为人如何进行穿透式监管,亦成为新的监管课题。一位监管部门部门负责人表示,核心是形成有效的监管责任机制,有效配置监管资源,而不能仍是“谁家的孩子谁抱走”的监管模式。

以中国的现状而言,但凡涉及不同的部门,都存在不同程度的摩擦和协调成本。据此,朱俊生认为,功能监管可能更多是在规则层面上作协调,制定相应的市场规则,这可能是当下最重要的。

对于行为监管,在保险业早有实践,比如以完善公司治理、偿付能力和市场行为为主旨的“三支柱”监管体系,即涵盖了行为监管。

不过,对于监管层对市场主体实施的诸多细致入微的行为监管措施,亦常遭遇行业认为监管过度的“抱怨”,常有金融机构吐槽“不让下海怎么学会游泳”。

在朱俊生看来,行为监管理解应该是基于对消费者权益保护的行为监管,而不是对市场主体微观的决策行为和经营权利的监管,应该让市场主体具有该有的自我决策权和经营自主权,而不能对于微观市场行为过于干预和控制。在其看来,从保护消费者权益的出发点,引出对市场行为有针对性的监管,这样的行为监管措施可能更有依托。

任何监管皆有成本,特别是行为监管。朱俊生建议,从监管成本考虑,或以以非现场为主的监管为主,通过设置有效的监管指标来捕捉市场信号,如果进行大量的现场监管,可能会抑制市场的效率和监管效果。

据了解,根据保监会披露的信息,在监管方式上,正在探索对保险市场主体建立立体化、全流程、无缝衔接的监管体系,将行政许可与公司合规情况、风险状况及消费者权益保护工作密切挂钩,加大对公司行政处罚、风险综合评级结果、服务评价和投诉率等指标审查力度,防止审批与业务监管脱节、后端达不到监管要求而前端照批照备现象发生。

除了在金融稳定发展委统筹下几大监管部门加强监管协调,一位监管部门人士指出,除了完善相应的法律构架设计,还有必要引进外部监督,加强信息透明度建设。

实习生张涵对本文亦有贡献

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