分享是城市生活的重要构成要素，分享经济只不过是向纵深激活了这一要素，城市不应该将其排除在外
2017年盛夏，在国务院总理李克强部署完促进分享经济发展事宜之后，八部委立即于7月3日联合颁布了《关于促进分享经济发展的指导性意见》（下称《指导性意见》）。此意见看似突然，却经历了长达一年多的讨论和意见征求。业界普遍认为这是一个积极、鼓励和支持分享经济发展的信号。
回首2014年2月网约车在中国市场兴起，特别是从去年10月以来的时光，对于网约车司机和消费者而言，似乎一直有种焦虑的情绪在蔓延。人们有些怀念网约车自发发展的时期，担心许多地方细则会让“打车难、打车贵、黑车泛滥”的过往重返城市，有些遗憾网约车可能蜕变为“网络出租车”而与分享经济分道扬镳。
城市，是人们分享和共享梦想的家园，践行大众创业、万众创新的场域。然而，许多人因网约车地方细则而黯然离开城市，许多创新因不合理的规制而失去再次发展的机遇……因此，希望此次颁布的《指导性意见》能够推动城市重新认识分享经济并拥抱它。
未来之城——你的？还是我的？
历史上，城市的功能虽然因国别、历史时期不同而有所不同，但在维护安全、提供福利以及促进经济增长和发展方面基本相同。
每个时期，城市也面临着不同的问题。以当下中国的城市、特别是大城市为例，交通拥挤、人口稠密、环境污染、信任危机等所谓的“城市病”已现端倪。再加上城市治理能力、规划水平、财政压力等原因，未来城市能否承担起公众的殷殷期望，成为重要的议题。
对此，各城市均在探索解决之道。
以公共服务为例，城市经常使用补贴、免税等方式向相关企业提供方便，鼓励其提供充足的公共服务。但这种方式可能对新兴业态以及企业创新激励不足，甚至有不正当竞争之虞。同时，为弥补公共财政的不足，许多城市通过PPP模式，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务。但这种模式仅以融资为目的的话，亦在公正、财政保障等方面存在着不足。比如，如果项目出现未知风险，谁应承担相应的损失？更重要的是公私合作中有时缺乏充分竞争以及市场力量的指引。
《指导性意见》指出：“大力推动政府部门数据共享、公共数据资源开放、公共服务资源分享，增加公共服务供给，提升服务效率，降低服务成本。完善相关配套政策，加大政府部门对分享经济产品和服务的购买力度。”在这点上，我认为是有积极意义的。市场导向型的分享经济往往能够更科学合理地掌握城市居民的需求，更能够体现民间资本参与公共服务的理念。
在分享经济理念之下，“我的就是你的”，个人的剩余空间、财物等均可供共享，既提升了财产的利用率，也可以充分扩展空间，这对显得狭小局促、人口拥挤、环境污染严重的城市及其公共服务的提供和改善无疑具有划时代意义。
因此，城市政府在介入城市治理时，要尊重市场，鼓励竞争，避免用旧办法规制新兴业态，破除行业壁垒和地域限制。要根据《指导性意见》，及时清理规范制约分享经济发展的行政许可、商事登记等事项，进一步取消或放宽市场准入限制，审慎出台新的市场准入政策。
从这个角度而言，应对一些网约车的地方细则中有关户籍、车轴距等限制，以及原来不合理的准入条件予以重新审查。在发展中，城市应该对新旧产业进行整体性思考和应对，决不可偏袒一方。应该为所有的主体提供公平的环境，尽最大可能地吸引公众参与城市建设。
城市与分享经济——拥抱抑或陌路？
一些城市颁布的网约车细则让人感觉到地方政府似乎并未充分意识到新的趋势，城市和分享经济成了“熟悉的陌生人”。
针对网约车地方细则，各方从中国现行法律出发，讨论了一些关键问题，如地方政府的许可设定权及其边界等。但是，还有一些更基础的问题也值得讨论：分享经济是怎样改变了城市的功能？地方政府又应该如何应对？
首先，分享是城市生活的重要构成要素，分享经济只不过是向纵深激活这一要素，城市不应该将其排除在外。城市将消费者、服务提供者集聚在一起，进而产生规模效益。但同时，城市的“拥挤成本”只能靠继续不断地增加新设备、新服务、新地域来加以降低，往往带来更多问题。
而分享经济发挥利用多余资本或服务的优势，动态调整各种供给方式，改善了城市的相应功能，通过一系列的机制和技术手段，如数据分析、价格机制、声誉机制等更多地实现了消费者与服务提供者之间的匹配，提高了资源的利用率，提升了城市的综合承载力。分享经济更因为货物、房屋等的租用和再利用，使因空间等产生的拥挤、人口稠密等现象得到好转。
其次，分享型企业应该尽可能多地参与到城市公共服务的供给中来，市场化提供的公共服务不仅类型丰富且将重振都市生活。城市政府之所以应该重视分享经济，是因为其可以帮地方政府降低财政支出，减少浪费，创造更多的就业机会和激励企业家精神，提升社会联结和形成社会资本。
分享经济为拥挤的都市生活带来了创新式的解决方案，为城市公众之间的交流带来了根本性的改变。如2014年巴西世界杯时政府未能建造足够的宾馆，而爱彼迎（Airbnb）和其他的企业大约解决了20％球迷的住宿问题。
分享型市场允许消费者不用额外资金投入，就可以享受到相关服务。这实际为低收入居民寻找便宜的服务、产品提供了机会。但是，一些政府将其定义为高端服务，可能有违分享经济的本质。
未来，城市可以向分享型企业购买公共服务，甚至有时城市也可以将自己多余的资产或者设施利用平台加以出租，使市民可以很方便地使用共享车辆、书籍、工具、停车场甚至公共设施闲置的空间。
最后，分享经济的可持续性取决于与城市的互动，两者的真正融合才能够让分享经济“不忘初心”。事实上，城市政府经常会使用税收等工具对资源进行再分配，用以缩小贫富差距。而分享型企业也可以发挥类似的作用，如在贫穷地区扩展服务、优先雇用等。如果城市能够较好地加以利用，既可以弥补公共财政的不足，又可以提升分享型企业的社会责任。
那么此时，城市或许应该反思某些领域是否需要规制的问题。如对于社区中打“零工”的工作者，可能就不需要设立行政许可了。当然，城市也应该思考分享型企业是如何控制未来技术的，这些新的产业对城市的基础设施有什么样的需求，政府应该如何应对这些变化等问题。
总之，对于企业或者产业而言，要关注城市发展的定位，要时刻反思自己的业态并修正负的外部性。对于城市而言，要营造创新、包容的环境，要经常反思自己的规制并予以评估修订。
重构信任——技术？或人文关怀？
分享经济同网络和信息技术发展密切相关，那么，在规制分享经济之时，充分利用这些技术优势亦是政府展开行政措施时的题中之义。
中国行政机关偏好命令控制型规制，即规制者设定待业准入标准，通过行政许可的形式来实现，并以监督检查、行政处罚的形式作为保障。命令控制型模式对于确定性的行为通常效果较好，但是在科技进步日新月异的当下，往往会出现规范难以适应现实需求的情况，甚至成为创新的羁绊。
因此，希望地方政府能够充分吸收《指导性意见》精神，不仅仅为单一类型的分享经济制定规则，同时更应该从整体进行设计，回应这种基于平台的技术和创新：一方面要丰富政府规制工具；另一方面要“积极引导平台企业利用大数据监测、用户双向评价、第三方认证、第三方信用评级等手段和机制，健全相关主体信用记录，强化对资源提供者的身份认证、信用评级和信用管理，提升源头治理能力”。
实践中，各个城市政府在规制分享经济时会考量这样一些因素：消费者安全、经济发展、平等再分配、隐私保护、平等、公正、获取自由等。这些因素中都存在着重建信任的问题。
城市的密度越大，人与人之间的信任就会相对降低。分享型企业可以利用数据存储和分析功能让匹配买卖双方的成本明显降低，再加上电子声誉评级体系，可以构建起人们对于交易的信任，直至其他方面的信任。
城市可以利用分享型企业提供的匿名数据不断修正规制，形成数据驱动的政策制定过程，真正促进规制透明度的提升以及公众参与度的提高。有鉴于此，地方政府在展开规制时也应该考虑分享经济是如何重塑邻里关系、都市生活和城市空间的，以及带来了什么样的负外部性问题，还有哪些是不可确定的因素。
近几十年来，以网络和信息技术为代表的技术发展之迅速，让人们叹为观止，甚至有了人工智能、机器学习等将全面替代人类之忧。因此，在《指导性意见》中全面体现了依靠技术规制创新及技术发展的思路，这与网约车地方细则形成了鲜明的对比。然而，如果误以为技术可以决定一切，忽视技术发展和创新的制度依赖和条件，不但可能事与愿违，而且也可能因制度的原因，造成其他巨大的风险。对此，《指导性意见》在强调技术规制的同时，又进一步提出：“平台企业要加强内部治理和安全保障，强化社会责任担当，严格规范经营。行业协会等有关社会组织要推动出台行业服务标准和自律公约，完善社会监督。资源提供者和消费者要强化道德约束，实现共享共治，促进分享经济以文明方式发展。”
我认为，除政府应该意识到技术中更应有民主、公正的内涵之外，分享型企业也应该更有广阔的视野，将城市政府视为有价值的合作者，创新自己的分享业态，真正为公众服务。最为重要的变化，在坚持技术创新的同时也要有人文关怀。分享经济应该在减少浪费、绿色排放、增强社会关联性和福利、构建经济和弹性、支撑社会包容性和平等方面作出自己的努力。
（高秦伟/文）
（作者为中央财经大学法学院教授、博士生导师 编辑：朱弢）
