仇保兴:健康城镇化五类底线

2017年08月19日 13:59  

各位来宾,今天非常高兴有这个机会和大家一起来探讨健康城镇化,我们应该掌握哪一些底线。大家都知道城镇化是一个非常庞大的课题,要往里装什么东西呢,应该是有很重要的选择,这就是公共管理的精妙之处。我们不可能把所有的东西都装进去,我们应该选择一些底线性的东西作为我们的管理底线。怎么去选择这些底线呢?首先我们应该化复杂为简单,要讲要最关键的问题。第二,我们要对这些答案多维度的解析,这样我们可以防止遗漏最主要的问题和对策。这样的话,省政府的底线是由什么来组成的,有两个特征,是不是犯刚性的错误,因为城镇化的过程从硬件来讲就是钢筋水泥在祖国大地上进行铺设的过程。根据这个过程的结果,如果在城镇化过程中犯了大的决策错误,钢筋水泥重新挖掉,那就是后人也难以纠正,就像美国的城镇化造成了城市的蔓延,后果至今为止难以解决。会不会掀起恶性的循环?一个错误会引发另外一个错误,最后导致政策动荡。所谓规划就是要事先前瞻性地看到这样一些问题然后提一些对策。所以说没有前瞻性的规划就不是规划,在这一点问题上就是要看到科学性。

第一类底线就是大中小城市和小城镇协调发展,而且这一条城镇化的底线,我们建国那么多年来是唯一在高层决策没有动摇的。为什么会是这样的?我们要想到超大规模城市会自动吸收人口,引发规模膨胀。我们国家每年有2.4亿外出打工者,其中最活跃的是9600万人,因为这是跨省里的。这些跨省的流动人口其中在一半以上集中在10个城市,其中又有一半以上集中在4个城市,这就是人口复杂的结果。大家可以看到,人口流动在我们祖国大地上是极端得不均衡,这种不均匀就引发了在城镇化的后半期,就是超大规模城市会持续,甚至会加速吸收人口。

这个历史在世界城镇化历史上被反复实践所证明,所以说在国际上很多人对此提出一些对策。最著名的就是二战之前由芬兰籍规划学家沙里宁提的有机疏散理论,这就是防止超大规模二代。之后丘吉尔提出了英国的新城计划,战争还没有决定胜负,他就考虑到500万的将士回来以后怎么办,所以提出了新城计划。这个新城计划在英国实施导致了第一代新城、第二代新城、第三代新城,到了上个世纪七十年代就形成了第三代新城,就提出来新城的建设必须是平衡。所以这个成果被全世界仿效,形成了新城运动,遍布到全世界。现在美国有很多东海岸、西海岸的城市有自己的一套,就是英国的新城计划在全国推广。

建设大中小城市是我国重要的方针,根据实践证明有这样一类金字塔分布,超大规模城市近一两个,下面一大堆大城市,然后有更多的中小城镇。凡是形成这样金字塔分布的地区,经济的协调发展都可以得到基本的保障。所以我们今天在长三角,长三角有一个超大规模城市,然后有很多的邻居,苏锡常等等围绕在长江的边上。其中有一些要素都可以在上海与杭州周边的城市相互之间流通。我们有很多企业到上海办总部,我们有上海的企业到我们这里来办总部,就是这种双向流动造就了地区的均衡发展。但是在京津冀就不一样了,所以河北说我们京津冀,特别是河北也想发展高新技术,也想发展绿色绿色产业,但是没发展,一发展就被北京吸收了,我们不得不发展北京发展不了的产业,那就是水泥、钢铁、炼油,两个五年计划在河北就产生了,两个五年计划雾霾就来了。所以大城市协调发展的决定会影响你的产业结构,就防止黑洞的出现,所以京津冀跟我们长三角如说有什么比较,它不是说人才的高度,人才的高度北京比我们更好,但是长三角是大中小城市协调发展。所以这一点上我们应该看到。

我们坚持大中小城市作为基本方针,我们还有一个原因就是根据人口的普查,我们国家的小城镇人口在城镇的总人口的比重减少了10%。就相当于原来应该在小城镇安家的人现在跑到大城市来。这里一共减少相当于日本的人口,本来可以住在小城镇,结果跑到大城市来。这些原因都是值得我们探讨的。

另外一个从国外的情况来看,2005年联合国人居署出版了一个年度报告,在年度报告里面指出所有的发展中国家都不约而同地出现了贫民窟的现象。这些出现严重贫民窟的国家都有一个数量级,就是居住在城市里面的人口50%-70%是住在贫民窟里的。所以这个城市就变的非常动荡不安,治理难度非常大,70%的人口都在贫民窟里面,甚至巴西的贫民窟从贫民窟的中心如果步行跑到贫民窟的边缘要走一天一夜才能到达,所以这些问题非常的严重,巴西的部长告诉我50个巴西总统都解决不了这个问题。

小城镇重点的建设方向非常清楚,它必须要在人居环境下功夫。而人居环境下必须要有四个必须,一你的规划管理体系要有,应该有好的建筑、好的城市人居环境。第二,有必要的基础设施,安全的供水。第三,要有一套非常好的绿色建筑,让人能够节能减排,能够非常舒适地居住。最后我们的公共服务水平应该类同于大城市或者大中城市,这是四大需求。所以国外的小城镇,任何的公共管理机构都把它削弱了,我们讲的这句话就是要管理。而其他的机构都没有,这就有10万人以下的城市非常简便的管理模式就集中在这四个方面。

第二类底线,城市和农村互补协调发展。“三农”问题确实与城镇化是密不可分的,当城镇化率超过50%的时候,传统的农村乡土文化、田园风光、农业景观就成为稀缺的资源,就引发城里人返乡在那里…。所以农村将成为一部分人口的热土,这在浙江省已经出现了。过去的人员基本跑光,以前破烂不堪的小村庄现在已经很好了。我们的农业的现代化、三农问题解决越顺当。而我们城乡的关系越能够健康发展。

所以在这里面我们有很严重的视觉上的错误,政策判断上的错误。第一,过高城镇化预期。第一类是“新大陆国家”,所有这些人口主要的构成都是外来移民。所以他们他们没有农村文化之根,所以不可能说返乡或者老了以后返乡有地方住,没有这个概念。他的乡在异国,所以这些国家都出现了90%以上的城镇化。但是第二类具有传统农农耕历史,再加上人多地少必然会出现一些问题,就出现了城镇化率到了一定程度以后造成一部分人返乡,造成了城乡之间双向流动。这些国家城镇化率的峰值最后稳定在65%,不是说85%、90%。这一点判断是非常重要的,这就是我们顶级的公共政策的事情。

另外一个,农民为什么会从小城镇跑到大城市,我们派了1000多人选择了20个县进行了调查,调查发现子女的教育百分之百,而进城赚钱是第二位,第三个就是结婚准备,结婚新房到底在哪里。第四,就业方面。第五,就医方便。根据国际法的城镇化的概念,大家可以看到三四线城市和小城镇努力方向非常重要。把好的学校搬到这里来,把好的医院建分院,这个上海做得非常好,上海每一个三甲医院必须承包镇的医院。名校必须要到这里去承包两三个镇,当地的学校改造成自己的分校,这一点看的非常明朗。国外有些小的镇实际上房价为什么比大城市还高,因为有好的学校。所以这一点是一个人类共同的社会发展规律在其中。

我们国家作为一种浙江的模式,我们今天在浙江,浙江省已经有了高城镇化率。我们的城镇化指标已经有60%,居住在城镇里面。第二个60%就是居住在农村里面的人口60%不是农村人口,是闲居、养老。浙江省前几年还出现了中纪委都没有立案的事情,1000多个干部犯了一个错误,把自己的子女户口偷偷转成农业户口。所以在这些问题上我们可以看到,农村将来生活的舒适程度、收入水平完全可以跟城市相比,甚至超过城市。

从养老的角度来讲我们有一个统计非常清楚,50岁以上的农民工数量极具减少。50岁以上考虑回乡,55岁基本回乡。国务院发了一个回乡,就是为回乡解决实际问题。这也是我们过高的预期,城镇化预期的“止痛针”。

还有一个错觉就是把土地私有化。我们国家和其他国家的历史上都证明把土地交给资本,中国土地私有化的历史可以追溯到西周,西周有因为土地买卖的成功租了一个盘。而欧洲这些国家,西方的主流国家到中世纪之后才出现土地的私有化,所以这些问题我们也能看到,我们是土地私有化的祖师爷。这就会产生一个问题,“小农”的问题,非常典型的是阿根廷,一个地主拥有的土地竟然超过一个政府。所以农民一旦失去土地以后城镇化变成单向的,一去不复返。但是遇到金融危机以后这些农民想到要回家,组成了快枪队(音),当年打死了24个人。所以阿根廷从一个一流的国家,现在变成三流的国家。

错觉三就是盲目的“生态移民”,浙江有许多山区,500、1000多人,经过市场化人口的流动剩下不到10个人,都是老幼病残。对周边生活环境的压抑已经大大减轻了,所以说浙江省从来没有让野猪等等在山区泛滥,因为生产迅速修复。这个时候再申请移民就不对了,这些小山村在浙江省已经出现了第二次的复兴,意味着全国这些小城镇都会复兴。如果你现在再把它消灭掉那就是浪费时机了。在德国就有这样的经历,德国建设部的副部长就说德国过去犯了错误,就是把小山区合并了,每一个都存在了几百年,肯定有些历史资源、文化资源可以得到利用,这些都是我们先行国家的教训。把城市的模式搬到乡村去,这是最要命的,有些城市已经全部改了,把农村改成城市社区,这是非常要命的事情。我接待过诺贝尔的获得者朱迪文(音),他事先让我们买一本朱迪文的书,他说我当了部长,总感觉跟祖国有关系,他说要回来祭祖。如果说有这些人要回来打电话到政府的侨办,说对不起,你们的小山村已经被改造成城市社区了,什么都改了,你说我们的软实力会不会丧失,这个非常明显。我们有5000万华侨,这些问题都应该解决。

第三类底线,紧凑式城镇空间密度,保持紧凑这是非常好的态势。在这些问题上我们要学习世界上两种模式,紧凑模式和蔓延模式,家家户户都有汽车,蔓延的模式很快出现,如果在土地管理上所有这方面在政策管理上、规划管理上如果出现重大事故,我们城市蔓延就会出现。那么城市蔓延一旦出现后果就难以想象。所以我们应该要建立功能符合的、人居环境非常好的紧凑的城市,所以城市的装修就要着眼于城镇重新回到人居环境非常良好,但是是紧凑的。这种紧凑跟符合的交通引导导向是有关的,落实中央引导的城市符能。这种紧凑的模式包含着人居环境要素,就是100%的居民可达公交站点,100%居民步行100米可到达学区。还有防止工矿建设用地粗放,纠正小产权房问题。更重要的就是防止私家车引导式基础设施过度建设,街道实际上是城市的门厅,是一个活力的代表。城市内部不能过度修建高架桥,修建高架桥就使得公共交通不能通达,要建设步行友好的城市。城市的路要改,每一个过道要小于400米。

第四类底线,防止空城。内蒙古某个城市只有40几万人,但是人居环境可以居住140几万。那么这个问题非常严重,空城的原因最重要的就是,丘吉尔说过一句话,任何政治家都有在地球上留下自己烙印的冲动,就决定有没有科学的公共政策。

第二个原因就是我们的地方政府不能破产,而且要有土地财政的支持。第三个原因不搞城镇化,已经到了城镇化中期之后,还有很多城镇化人口要转移,其实已经没有了,所以说“空城”、“鬼城”。

最后一个原因就是一个城市要美,一个最主要的基础就是把城市安放在山水之间,中国人的城市建设最高的就是山水城市。山水格局和城市之间是不矛盾的,是拥抱的关系。所有自然、文化遗产具有不可再生性。山水城镇、园林城镇、历史文化名城名镇,是文化自信心的载体。城镇的财富是隐藏在空间结构之中,这一点我们一定要明白。我们在座的应该创造一个不断增值的城市空间。这一个就需要公共政策去支持,而不是自然发生的,黄山是一个典型。我们做一个结论,健康和谐的城镇化是由政府和市场这两只手合理配置,合理总体落实。第二,如果在大的决策上面我们来纠正我们的公共政策、纠正城乡规划,防止出现实施不力,触动了上面所讲的几条底线,错误后果将难以纠正。第三,以人为本的城镇化决策是长久的,所以必须要考虑到下一代的生活空间,实际上这就是可持续发展的精要。所以我们把城镇化看成是一个火车头,现在新经济上来了火头车更加猛了。那么城乡规划中最重要的公共政策之一就是轨道修得更精密、更合理。这样的话火车头尽管动力十足,但是不会翻车,谢谢。

(仇保兴:国务院参事、中国城市科学研究会理事长、住建部原副部长)

(注明:发言根据速记稿整理,未经演讲人审核)

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