摘要：相关部门出台一系列政策措施推进住房租赁工作，引发舆论热议，但能否真正实现租售同权、抑制房价，面临很大不确定性，真正实现目标还需完善住房租赁制度。
8月28日，国土资源部发布消息称，为增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制，国土资源部会同住房城乡建设部根据地方自愿，确定第一批在北京、上海等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，并制定了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》。
近期以来，相关部门出台一系列政策措施推进住房租赁制度，例如“租购同权”等，引发舆论热议。随之而来的是对教育同权、租赁市场发展、房地产长效机制等话题的讨论，甚至对房价走势的猜测。
2016年以来，中央及部委出台相关住房租赁政策包括：《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》、《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》等。
中央经济工作会议也分别在2015年和2016年提出了“以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口”和“加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展”。
特别是“加快住房租赁市场立法”的意见，促成住建部近期提出的《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》（下称《条例》）。这部可能对整个租赁市场产生较大影响的法律法规，会侧重哪些方面？
政府逐步加强租房市场管理
探索政策出台的背景、时机及影响，需要放到宏观经济社会发展的大背景下考虑。以改革开放为分界点，我国住房体系自建国以来经历了由计划保障到市场化交易，由国家配给向发展个人产权住房的变化。
但2007年以来，住房体系又逐步由商品化为主导向商品与保障并举，特别是近年来住房市场长效机制的提出，更是住房体系改革的进一步深化，这其中涉及到金融、财税、土地、投资以及立法等多方面问题。
在这种大背景下，租赁住房体系的建设是作为未来房地产长效机制的实际组成部分出现的，具体包括市场类住房租赁市场和保障类住房租赁市场。
十八大之后，新一届政府确立关于房地产市场的总体定位是“商品的归市场，保障的归政府”。后者，政府花了大力气。
十二五期间，实际共完成保障房建设4000万套。其中，相当一部分是公租房与廉租房建设（后统一为公租房），由各地政府统一分配和租赁运营，保障类的住房租赁市场取得了有效进展。
对于市场类住房租赁市场，之前强调的并不多，但近来高房价及其带来的诸多社会问题将市场化租赁市场再度带入政策层和大众视野中。
依据经验，国际发达国家具有相对完善的住房租赁制度与立法建设，为稳定房地产市场做出了有力支持，而相对充分的租赁市场建设，也能使大都市的居住成本更加合理、更加规范，有利于存量房地产市场的优化，在某种程度上抑制过热房价。
具体看，当前发布的《条例》并非一蹴而就，早期关于住房租赁制度的规定可以在1994年颁布《中华人民共和国城市土地管理法》中追溯取得，主要是一些原则性的条款，包括“租赁的定义”和“租赁双方的合同要素”等，详细办法由各省市人民政府制定。
依据该部法律，当时的建设部颁布了《城市房屋租赁管理办法》对租赁要素进行了界定和规范。2010年12月，住建部对该部管理办法进行了修改，出台了《商品房屋租赁管理办法》，结合新形势，针对市场类住房租赁进行了规范和管理。
时至今日，根据党中央、国务院经济工作会议的要求，住建部计划将租赁住房的管理提升至更高层面，这也反映了整个行业发展的业态变化与宏观经济工作管理的要求。
比较《条例》与之前的《城市房屋租赁管理办法》两部聚焦市场类租赁住房的政府法规。除侧重点有所差异外，《条例》更加强调承租人的权益，例如，特别提及“出租人不得采取暴力、威胁或者其他强制方式驱逐承租人，收回住房”，“出租人不得扣留押金。出租人扣留押金的，应当承担举证责任。”事实上，这种 “偏向性”是对近年来租赁市场乱象的一种纠偏。
此外，该《条例》也体现出政府对市场类住房租赁市场的鼓励，例如：“办理住房租赁备案，不得收取任何费用”。减少交易成本，可以突出政府对租赁市场的服务角色，做好管理人的职责。
最后，该《条例》支持租赁市场的长期化建设。鼓励出租人与承租人签订长期住房租赁合同，住房租赁企业出租自有住房的，除承租人另有要求外，租赁期限不得低于三年等。
长期租赁有利于培育客户群体及平抑过度购房需求，也有利于租赁市场的平稳发展及租金现金流的长期稳定回收。
纵观《城市房屋租赁管理办法》及此次《条例》，可以看出政府在租房市场发展上的推动力越来越强，针对承租人的保护也逐步提升。
健全三项机制完善住房租赁制度
世界发达国家的租赁住房在住房市场占有重要地位。据学者研究，国外两重租赁市场的租赁住房比重高于单一租赁住房市场，占到整个住房市场的50%左右。
德国(2001年)、法国(2002年)租赁住房占整个住房市场的比重分别为59%、44%。其中德国以私有租赁为主，私有租赁占到整个租赁市场的48％，而法国以租住社会住宅为主，租住社会住宅的比重占住房市场的17%。
英美则属于单一租赁市场，住房私有化程度较高，但其租赁住房比重也在30%以上，英国(2002年)为31%，美国(2007年)为32%。即使近年来政府投入有所下降，租赁住房仍占到一定比例。
与国外健全的租赁制度相比而言，我国住房租赁制度仍需在以下三个方面进一步明确细化，并鼓励资本参与。
首先是供应机制。目前通行的供应主体包括国家、企业和个人，国家和个人的供应目前并不缺，而企业的培育则刚刚开始，目前有各类中介、开发商、专业租赁机构和酒店机构参与。总体规模相对较小，部分地方政府出台租金补贴政策进行鼓励，未来这部分供给有望继续扩大。
其次是租金机制与市场补贴。目前补贴主要集中在保障类住房租赁领域，市场类住房租赁市场干预并不多，如果针对市场化租金过分补贴，有可能会导致财政资金压力。其实针对租赁市场的发展，政府可以在金融、税费、存量房结构优化等方面出台政策，或可能进一步鼓励整个市场的发展。
再次是消费机制。首先通过公积金、公共服务、义务教育等政策引导租房消费，其次通过健全法律法规维护租房双方的合法权益。
租赁政策能否抑制房价存疑
回到政策本身，政府出台鼓励的领域，可能是市场目前仍需培育的地方。除了看到市场发展的潜力外，我们还需注意租赁市场上存在的一些问题。
一是租赁价格与住房价格的不匹配。大城市中仅1%——2%的租售比表明相对住房成交价格，租住成本具有“低廉”性，民众不一定买得起，但多数租得起。
这反映了大众对住房产权给予了更高关注度。究其原因，或是大众对于不动产的价格上涨预期过分钢化，加之经济和社会原因，长期租赁者不多，选择购买产权房成了多数人的选择。
二是政策落地仍需要时间。其实早在2014年，另一部较为重要的《城镇住房保障条例（征求意见稿）》就已经完成征求意见，虽然列入2017年度立法计划中，但最终能否实现或仍需要时间。
三是我国住房自有率偏高，一定程度上影响了租赁市场的发展。虽未明确全国住房自有率调查，但相比发达国家，我国住房自有率较高是不争的事实。
因此，租赁市场的对标空间也不能完全照搬国外。同时住房自有率较高是房改前二十年取得的一项成就，也不能等同于经济落后的一种反映。
四是市场化租赁住房仍然面临教育权事实上的不平等。教育同权是近期讨论的热点，但事实上各地教育部门并未限制租赁用户的受教育权。
目前，租赁能否同权、能否抑制房价，面临很大不确定性，并且过分强调同权可能会导致短期学区房租金迅速上行，房主可以将租金大幅提升作为小学入学的敲门砖，进一步使学区房价格更加刚性。同时，使非学区房的吸引力进一步减弱，两者租售比的差别可能让学区房涨价和非学期房降价同时存在。
五是市场化住房租赁市场面临小产权房的掣肘、回报率较低情况下金融产品开发乏力等因素。
在房地产行业进入白银时代的平台期数十年后，居住价格与产权价格会逐步重新匹配，租售比也将趋于合理，住房租赁市场迅速成长，当前诸多企业也在为此积极布局。
柳阳 崔德永/文，作者为中国工商银行投资银行部研究中心分析师，编辑：王敬恺
