房地产调控关键在重构激励机制

陈彦斌     

2017年09月16日 13:12  

本文3588字,约5分钟

考虑将“房价收入比”纳入地方领导干部的政绩考核体系,赋予较高权重,考虑赋予“房价收入比”与地方经济增长率相同的权重。不同城市的地方政府会自主根据当地情况制定方案,将“房价收入比”控制在目标区间内。

为了促进房价平稳增长,中国自2003年以来进行了多轮调控,但是由于没有建立起长效机制,以往的调控效果并不理想。

第一轮调控发生在2003—2004年,政府主要通过控制开发商的信贷和土地供给来给市场降温,但是全国商品住宅价格增速却从2003年的5%跃升至2004年的18.7%。在此情形下,政府于2005年-2008年上半年进行了第二轮调控,调控重点是抑制投资性和投机性需求,并针对性地使用了加重出让环节税收和限制购房信贷等政策。在2005年的“国八条”、2006年的“国六条”和“国十五条”等政策密集出台之后,房价增速短暂回落,但是在2007年再度大幅上涨,全国房价增速从2006年的6.2%升至2007年的16.9%,并持续到2008年上半年,直到下半年在全球金融危机的冲击下才出现下跌。

第三轮调控发生在2009年下半年至2013年,救市政策刺激之下,中国的房地产市场很快摆脱了全球金融危机的影响,房价增速快速反弹,中国随之进入了新一轮调控周期,限购限贷等强力手段不断加码。虽然在2012年收到了短暂成效,但是依旧没有从根本上改变房价上涨的态势,2013年全国70个大中城市房价平均涨幅达到了9.2%,四大一线城市则高达18.6%。

第四轮调控发生在刚刚过去的2016年,在经历了2016年上半年一线和部分热点二线城市的房价疯涨之后,2016年下半年相关政府部门全面加强调控力度,严控房价泡沫化风险。虽然进入2017年以来房价增速明显放缓,但是发挥效果的仍然是限购限贷等短期内抑制需求的政策,房地产长效机制依旧没有建立起来。

房地产长效机制缺失的表面原因是,以往调控重点在于抑制需求,没有有效增加住房供给,因此难以化解供需矛盾。然而,其根本原因则在于,地方政府没有调控房价的激励。

因为,房价上涨能够给地方政府带来诸多好处。其一,房价上涨能够带来丰厚的土地出让金。2007年-2016年土地出让金总额高达27.5万亿元,地方政府的土地出让金与财政收入之比平均高达48.9%。

其二,房价上涨能够增加地方政府的税收收入。与房地产直接相关的税收包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税和耕地占用税,伴随着房价上涨,这五种税收占地方政府财政收入的比重从2001年的6.4%大幅升高到了2014年的18.2%,尽管近几年略有下滑,但仍然保持在17%左右的水平。

其三,房价上涨能够使地方政府获得更多的土地抵押贷款,有助于地方政府更顺利地实现增长目标。国土资源部数据显示,全国84个重点城市的土地抵押贷款总额已经从2009年的2.61万亿元跃升至2015年的11.33万亿元,其中绝大多数由地方政府获得。房价上涨对地方政府的重要性可见一斑。

事实上,各国政府在调控物价时也同样缺少激励,因为通货膨胀能够使政府从多方面受益。首先,虽然发行货币会引发通货膨胀,但是能够为政府带来铸币税收入。对政府而言,铸币税比征税和发债更有吸引力,因为征税通常会面临民众阻力,发债之后不仅要偿还本金还要支付利息,而铸币税则是在无形中获得且无需偿还。其次,通货膨胀能够使实际债务缩水,从而减轻政府的实际债务负担。德国在魏玛共和国时期和阿根廷在拉美危机期间之所以爆发了恶性通货膨胀,其导火索都是政府试图通过发行货币推高通胀来减轻债务负担。

2008年全球金融危机之后,美国的政府债务负担明显加重,克鲁格曼等学者明确提出,美国可以考虑借助于通胀削减债务。第三,虽然长期中通货膨胀和产出之间不存在权衡取舍的关系,但是短期内未预期到的通货膨胀却可以提高产出水平,因此政府通常具有推高通货膨胀率的倾向,试图在短期内将产出水平推升至潜在产出之上。正是基于上述原因,自20世纪30年代各国陆续脱离金本位并转向信用货币制度之后,高通胀现象在全世界范围内频频发生,如何抑制通胀也成为了各国政府面临的重要难题。

虽然通货膨胀能够使政府获益,但是对全社会而言代价较大,通胀膨胀不仅会导致皮鞋成本、菜单成本等损失,还会加剧资源错配和贫富差距,恶性通货膨胀则会引发社会动乱和政治风险。

那么,怎样才能使政府部门有效控制通胀呢?

经过长期的理论探索以及各国的政策实践,最终找到了简单而有效的答案,那就是制定激励机制从而赋予央行稳定物价的直接责任。现实中各国广泛采用的激励机制是通胀目标制,即央行制定并对外公布通胀率的目标区间,如果超出目标区间,央行行长必须做出解释甚至被免职,从而将行长的声誉与通胀率挂钩。

在通胀目标制下,央行控制通胀时可以免受政治周期等外界干扰,而且在进行通胀和产出之间的短期权衡取舍时会受到中长期通胀目标的约束,从而确保控通胀政策的连续性与稳定性,进而实现既定的通胀目标。美国、英国、加拿大等国家都已经实施了通胀目标制,而且取得了较好的效果。这些国家的通胀率和通胀预期都大大降低,而且通胀率一旦得以降低,就保持在了较低水平,在随后的经济周期扩张阶段也没有出现反弹。以英国和加拿大为例,它们的通胀率都从实施通胀目标制之前的5%以上降至实施通胀目标制之后的2%左右。

与物价类似,房价上涨虽然会使政府受益,但是也会给全社会带来较多负面影响。一是,房价过度上涨会削弱经济增长的动力源泉,不利于长期经济增长。就资本积累而言,房价过度上涨会对制造业等生产性投资产生挤出效应,不利于生产性资本积累。

就技术进步而言,房价过度上涨会弱化实体企业的创新动机,并且扼杀青年科研人员的创新能力,不利于技术进步。就效率改进而言,房价过度上涨将导致房地产部门与实体部门以及落后产业与新兴产业之间的资源错配,不利于效率改进。二是,房价过度上涨会加剧财富不平等,不利于社会稳定。

房产持有不平等是中国贫富差距的最主要原因。当房价上涨时,富裕家庭的房产能够自动升值,而无房家庭却在与房价赛跑,积攒存款的速度远远赶不上房价上涨的速度,他们将因此而产生不公平的心理落差,长此以往不利于社会稳定大局。三是,房价过度上涨很容易引发房价泡沫甚至触发危机。理论与国际经验都表明,房价泡沫不会无限膨胀,最终都会破裂。如果家庭或企业债务负担较重,房价泡沫破裂还可能引发“债务-通缩”恶性循环。日本20世纪90年代的大衰退和美国2008年的次贷危机等典型“债务-通缩”案例都是由房价泡沫的形成和破灭所导致的。

房价过快上涨给中国经济与社会带来的负面影响已经逐渐显现,因此很有必要加快建立房地产长效机制,从而促进房价平稳增长。事实上中国早在十余年前就已经提出要建立房地产长效机制,但是目前仍未取得实质性进展。

要想有效控制房价,可以借鉴全世界控制物价的成功经验,重构地方政府的激励机制,让地方政府对控制房价更加重视。具体而言,建议将“房价收入比”纳入地方领导干部的政绩考核体系,而且赋予较高的权重,可以考虑赋予“房价收入比”与地方经济增长率相同的权重。如果地方领导干部没有将“房价收入比”控制在目标区间内,那么就要延缓他们的晋升速度。必要时,甚至可以考虑“一票否决制”,只要地方领导干部没有完成控制房价的任务,就停止晋升。

为了保证激励机制长期有效,还应该强化问责机制,将地方领导干部调控“房价收入比”的业绩永久性记录在案,避免他们可能存在的侥幸心理和短视行为。只有这样,才能真正激发地方政府调控房价的动力,从而建立起房地产长效机制。

需要补充说明的是,在一二线城市与三四线城市房地产市场明显分化的形势下,以“房价收入比”为抓手构建激励机制,将会使全国的房地产调控变得简洁而有效。因为,在地方政府调控“房价收入比”的过程中,可能会涉及到土地供给政策、限购限贷政策、保障房政策、税收政策等多种政策的调整,但是不同城市所处的境况不同,这决定了它们所适用的政策是差异化的。

如果由中央政府统一为各个城市制定政策,那么调控效果可能不太理想,因为中央政府毕竟不如地方政府更了解其自身状况。本文所提出的政策思路则能够大大简化中央政府的任务并且提高调控效率。

不同城市的地方政府部门为了将“房价收入比”控制在目标区间内,会自主地根据当地实际情况制定方案,而无需中央政府部门给出具体方案。有鉴于此,应该尽快将“房价收入比”纳入地方领导干部的政绩考核体系,确保房价增速与居民收入增速相适应,从而顺利实现房价平稳增长并且有效解决不同收入群体的住房需求等重要目标。

(作者为中国人民大学经济学院教授、副院长,编辑:王延春)

(本文首刊于2017年9月4日出版的《财经》杂志)

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最新评论
  • 财经网友
    3年前
    没有实际作用,怎么去计算房价收入比?怎么保证数据准确性,可靠性!
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