社会保障改革的目标是要促进社会公正和人民共享经济发展成果；权利与义务相结合的原则是社会保障制度的基本价值取向；所有国家都需要建立多层次养老金体系，但必须要先做好第一层次
（2017年10月17日，中国社会保障学会会长郑功成（左）与世界银行社会保护局前局长霍尔茨曼（右）展开一场对话。）
2017年10月17日，中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成与世界银行社会保护局前局长、养老金改革负责人、奥地利科学院院士霍尔茨曼展开一场对话。
围绕着全球养老金制度改革话题，两位学者对养老保险制度的出发点、改革方向，政府和个人在养老体系中应该承担的责任，以及如何建立多层次的养老保险体系等问题进行充分探讨。他们的观点虽有分歧，但共识更多，在此节选刊出，以期对中国乃至全球养老金改革有所裨益。
养老保险的目标是什么？
郑功成：当今世界处在急剧变革之中，养老金制度备受关注，但分歧也很大。经济学家往往更关注养老金制度的效率问题与经济增长；社会学者则更关注养老金制度的公平性及可持续问题；而政治家们的决策通常还需要考虑更多的因素，包括政治意愿与公众诉求，以及外部环境等。如何形成最广泛的共识，对于各国以理性、负责的态度来发展或变革自己的养老金制度可谓至关重要。今天我们可以就此话题进行坦率对话。
我认为，我们需要首先考虑为什么要建立养老保险制度，又为什么要改革养老保险制度，这关乎制度建设与发展的出发点与归宿。
我赞同霍尔茨曼教授之前提到的建立养老保险制度的目的，在于减贫和平滑个人消费，但还想补充两点：一是人民对公正社会或社会公平的诉求，即主张公平的社会保障权益，这是伴随社会经济发展必然持续高涨的问题；二是老年人也需要有相应的制度安排来共享国家经济发展成果。因此，制度建设或者制度改革的重要目的之一，就是如何促进这一制度的公正和社会公正，并实现老年人合理分享国家发展成果。
对中国而言，基于社会公正和共享经济发展成果的诉求，既是整个社会保障制度建设的基本目标，当然也是养老保险金改革与发展的重要目标。
霍尔茨曼：感谢郑教授的邀请，很高兴再次见到您并有这样一个机会进行单独交流。社会公正与养老金的反贫困目标密切相关，它其实不仅仅是老年人的养老金问题，还涉及其他群体。
正如中国追求的社会和谐，缩小群体间的差异、使处于底层的人们有所保障、促进社会安定，在过去10年-20年，越来越多国家注意到社会公正问题。所有OECD国家和大多数发展中国家、新兴国家都开始关注包括儿童、残疾人、老年人等弱势群体。国际劳工组织提出社会保障的最低标准，就主要包括了教育、医疗、消费、住房等领域，但各国的做法有一些区别，有的基于家计调查，有的基于普遍权利。世界银行倾向家计调查，以激励人们正式就业。如果社会保障太慷慨，人们不需要努力工作就获得福利，而正式雇佣部门就需要缴更多的费或税，这样不利于激励正规就业。养老金对劳动力市场的影响非常重要，一个例子是对有孩子的妇女福利，会影响她们参加劳动力市场的积极性，对劳动力市场产生消极影响。
我1997年去世界银行工作时，是亚洲金融危机发生之前，这对于我来说是一个很好的时机，因为彼时展现了社会保障对发展的重要性，社会保障得到了全面发展的机会。我后来将社会保障的提法改为社会风险管理，强调它有再分配功能，也可以促进效率提升，并试图改变认为社保只是针对穷人的看法。
共享经济发展成果确实非常重要。即使在欧美发达国家，如果有人感到经济收入落后或者受到不公正的对待，都会引起政治上的不稳定。值得提倡的一个理念就是“要确保将每个人带上船，并且不会被中途赶下船”，同时不希望社会福利阻碍劳动力进入市场。
中国的地区发展不平衡，需要进行结构性改革。在中国持续发展的背景下，落后地区将面临非常大的压力，比如辽宁的失业率非常高，劳动力大规模流出。因此，共享发展需要工资调整机制，包括建立最低工资和合理的工资增长机制，工资差距过大会引起大家的不满。这在美国特朗普上任前的竞选中也是一个焦点议题。
养老靠自己还是靠政府？
郑功成：看来我们在社会保障维护社会公正方面没有分歧，都认可老年人要共享经济发展成果，也认同对于劳动力市场和就业市场，对人们的就业积极性需要特别关注。在中国，我们不太主张走福利国家的道路，主张着力建立与就业、收入关联的制度安排，尽可能地让人们通过参与劳动获得更好的社会保障，因此，突出权利与义务相结合的社会保险制度就显得特别重要。当然，对于弱势群体仍然需要有更加健全的社会救助制度，因为总有一些人缺乏劳动能力，或者因为受教育程度低及劳动技能不足而处于劣势。还要有普惠性的社会福利与均等化的基本公共服务，以便让所有人能够更加公平地共享发展成果。
中国在奉行共享发展理念时，加入了共建理念，强调的就是共同参与、共同建设。在实践中，即使针对最穷的群体，养老保险、医疗保险也不是免费的，政府可以暂时帮助或者代替其缴费，待其有能力时则需要自己缴费，因此，这不意味着免除其缴费义务，而是一定要承担缴费义务。强调权利和义务相结合，是中国社会保障制度建设的基本价值取向。
霍尔茨曼：强调权利义务相结合的原则也是我个人的价值观，我们不能指望政府承担所有福利。但是有两个条件：首先，个人要有足够的信息、教育、知识、经济、财务等方面的储备为将来做准备；其次，有规范的资本市场及工具。如果个人缺少对未来该做何种准备的知识和可用工具，这也是非常困难的，对富裕发达国家如此，对新兴经济体更甚。有一个例子，2016年德国有80%购买金融保险产品的人面临损失。
郑功成：在社会实践中，可以发现这样一种现象，即人们在青壮年时期往往对老年保障的关注比较低，而随着年龄的增长会越来越关注自己的老年保障，需求会越来越突出，这是人生阶段的一个规律。同时，低收入阶层更关注生活安全问题，而富人的关注会较低。例如，年轻人不生病就不会意识到医疗保险的重要性，有稳定岗位的公务员也通常不用担心失业。这种现象体现了公共干预的必要性，也是公共干预的依据。
霍尔茨曼：同意政府要干预，同时个人也应该有足够的知识和技能去应对这些风险，这需要一个长期的过程。这也是自愿产品的条件，比如寿险。一方面需要有产品的供给，另一方面需要有政府的背书。也就是说，没有供给就没有销售，也就没有市场，而销售需要有政府的担保和支持。在澳大利亚，政府对寿险的支持不足，因此很少有老年人有寿险，而智利、瑞士则相反。
郑功成：毫无疑问，我们都认同无论是第一层次还是第二、三层次，政府的作用都是重要的。特别是多层次养老保险体系需要有统筹规划和顶层设计，法定的基本养老保险要为自愿性养老保险留出空间，如果第一层次替代率太高，自愿性养老保险就难以发展，制度的灵活性就不可能显现。因此，政府不能包办整个养老保险体系的发展与运作，但必须负责任地建设好第一层次的公共养老金制度并担保其稳定、可靠。同时，统筹规划与顶层设计的任务只能由政府来承担，并需要在政策支持方面表现出差异性。
霍尔茨曼：同意。没有稳定的、有预期的第一支柱，促进基本消费平滑的第二、三支柱也不可能发展好，那么，资本市场就不能发挥太多作用。有一个规则是，如果资本市场的不确定性上升了，大多数人就会选择等待而不是作为。如果不知道养老保险改革会带来什么，人们也往往会观望而非行动。
养老金制度为什么要改革？
郑功成：为什么需要社会保障？因为人生充满不确定的风险，需要确切的制度安排来化解或缓解这些风险，才能带来安全感，社会才能和谐，这是当今世界任何国家要向前发展的重要条件。必须要有一个确切的制度安排，这是第一前提。当然，这个制度安排也不能超越经济发展水平，水平不能太高，当然也不能太低，太高了会损害经济发展，太低了则会损害社会公正，最终仍然不利于经济发展。社会保障在促进社会公正的同时当然不应该对经济发展造成损害，重要的是要把握好临界点、均衡点。
霍尔茨曼：完全同意。社会公正与经济发展之间应寻求平衡点。如果提供太高的福利，就需要非常高的缴费，那么就会对经济发展造成消极影响。在养老金改革中，延长劳动力市场的退休年龄是平衡社会公正和可持续问题的重要手段。长寿不是问题，但是长寿对养老金带来的压力应该通过延长劳动来化解。其实还可以有许多的解决方案，非常复杂，但是核心还是要通过劳动力市场解决。资本市场能够发挥作用，但是非常有限。因此，我提倡名义账户，因为它能够同时在解决财务可持续和应对老龄化上有优势。
中国很多的讨论围绕空账展开，针对养老金改革的讨论应该扩展。个人账户只是来自个人8%的缴费，而社会统筹是来自企业20%的缴费和政府补贴，规模更大。现收现付的名义账户（NDC）或许可以解决空账的问题，但是还需要寻找方法解决社会统筹的问题以更好地适应劳动力市场的调整。不能指望只是简单地解决一个部分（空账）、而另一个部分仍是扭曲的情况下，实现整体上的最佳效果。
郑功成：同意制度设计时要考虑人口的变化、关注劳动力的变化、资本市场和社会心态。人民的可承受力和接受度也非常重要，因为这种制度就是为人民服务的。
我们的区别在于，我认为需要对养老保险体系进行层次区分，这一点十分重要。其中法定的基本养老保险制度最好是不要个人账户，无论是做实的还是名义上的，因为这一层次应当突出体现公平的价值取向，而在第二、三层次则可以完全采取个人账户制，无论是做实还是名义账户。
在此，要注意不能仅从经济的视角讨论社会保障，还需要考虑与制度相关的社会问题、政治问题乃至文化问题。因此，养老金改革还取决于政治家的综合判断和综合决策能力，需要政治家的智慧。中国近20多年来，无论是理论界还是政策层面，一直将基本养老保险中的个人账户视为焦点，新一轮的改革需要摆脱个人账户和所谓空账问题的束缚。
我注意到您提到中国的养老金积累只占GDP的5%，我不知道这是什么口径统计的结果。我可以提供截至2016年底的一组数字：一是基本养老保险基金累计结余达4.4万亿元，二是作为养老金战略储备基金的全国社会保障基金约2万亿元，三是企业年金的规模约1.1万亿元，还有纯粹的商业养老金约0.5万亿元，这四项相加约为8万亿元，而中国2016年的GDP总量是74万多亿元，养老金积累总量其实已经超过了GDP的10%。因此，我们的问题可能不是总量不够而是结构不当，因为在这些基金中，支撑第一层次养老保险制度的第一、二项基金要占其中的80%左右，这显然过大，而第二、三层次的养老保险基金则明显地不足。这应当是构建中国多层次养老保险体系必须要充分注意到的问题。
全球化背景下的养老金制度面临的挑战
郑功成：在这两天的会议上，我们都谈到了养老保险制度面临的挑战，我认为全球化背景特别值得关注。
霍尔茨曼：在1981年-2011年间，有36个国家把公共养老金由给付确定型现收现付制（NDB）部分或全部转换为缴费确定型积累制（FDC），一些实施部分积累制的国家还同时把NDB制度转换为点数制和记账制（NDC）。
但世界各国最近的情况表明，36个国家中有21个撤回了这项改革，其中有9个国家全部撤回。其原因是多种多样的，有的是金融产业的条件不具备，或者没有能够提供相应的服务，有的是财政支持跟不上或者不够或者受到打击，有的是政府或政治支持发生了变化，有的是获得了强占私人财产的机会或者降低了显性的公共债务，有的是上述几种原因的结合。
这表明，养老金系统改革面临筹资、个人化、贫困与政治经济四大挑战，而来自劳动市场与人口结构变化的挑战越来越明显。需要说服政策制定者现收现付是不可持续的，现收现付制度没有设想的那么方便。但说服政策制定者改革从数据和方法上都存在一定的困难，而且政策制定者不喜欢只提出问题而不给出好的解决方案。
郑功成：从NDB转向FDC大多是发展中国家，现在这些国家又大多从积累制回到或部分回到现收现付制，包括智利在2008年重建团结养老金（实质是其1980年否定过的公共养老金），这至少表明积累型、账户化的养老金面临风险巨大，而现收现付型公共养老金仍然具有它的强大生命力。如果养老金系统性改革只是走向积累制、个人账户化，离人们期望一个确切的、公平的制度安排将愈行愈远。
因此，我不赞成在法定基本养老保险制度上大做文章，而是主张确保一个稳定的、共济型的公共养老金制度具有必要性和重要性，我觉得构建多层次养老保险体系是能够达成最大共识的结构性改革。
当今世界养老保险制度面临的挑战有五方面：一是社会公平诉求的高涨，其中也包括了要求养老保险制度扩大覆盖面并实现待遇水平相对公平，这是不应当被忽略的问题；二是人口老龄化普遍加速，对未来支付形成的压力增长，需要谋求改进筹资机制与责任分担机制；三是机构竞争加剧（包括公共部门、营利部门、非营利部门）与个人自由主义高涨，对养老保险制度安排灵活性的诉求高涨，作为养老保险制度重要主体的机构与个人均需要赋予相应的自主选择权；四是技术进步与信息化带来的劳动关系新变化与新业态，以及人口的高流动性，对养老保险制度的发展提出了新挑战；五是全球化背景下新的金融风险在显著加大，特别是对发展中国家而言，这是巨大的经济风险，也是巨大的政治风险。
我们需要综合考虑这些挑战而不是单一的挑战或者追求单一的目标。如1998年和2008年两次国际金融危机就给中国经济带来很大损害。因此，对基金制养老保险保持警惕是必要的，尤其是法定的基本养老保险。中国现在的各种养老基金积累总数达8万亿元，这一数字还在持续增加，贬值风险不仅是现实的，更是长远需要认真应对的重大问题。好在中国金融体制还没有完全开放，否则2008年的金融危机会带来更大的损失。
我还是坚持一个观点，即政府应确保一个必要的公共养老金，是现收现付的，其他可以交给市场，政府负责或主导的公共养老金是老百姓的定心丸，世界各国都需要这样的定心丸。
霍尔茨曼：完全同意。公共养老金应该主要基于现收现付的财务模式。空账问题不仅是金融市场的问题，更是政治经济学问题。人们期望更多的投资回报，但是政府不会同意（因为风险太高）。在从现收现付型养老保险制度转向积累制时，政府应该对转轨成本负责，但政府也很难作出承诺。
多层次老养金体系是平行的吗？
郑功成：养老金确实不只是一个民生问题，同时也是一个政治问题。
霍尔茨曼：用加拿大举个例子，现有一个面向全民的定额基本养老金，之上还有一个缴费形成的公共养老基金，运行比较好，收益率高。中国的空账（投资收益率低于工资增长率）问题不是资本市场的问题，而是治理的问题。
郑功成：多层次养老保险体系是对单一层次养老保险制度的巨大改进。中国原来的养老金制度是现收现付的，替代率非常高，甚至可以达到100%。现在构建多层次养老保险体系，需要将第一层次的替代率降下来，实际上是要通过第二、三层次增加积累和基金，增加与资本市场的对接。
层次的增加，实质上是从一个制度走向另一个制度体系，是结构性调整，也是责任分担机制与权利义务关系的重新调适。法定养老金的替代率要降下去，但必须巩固其公共性，维护其可靠性、稳定性。智利的改革是一个大胆的尝试，但实践证明并不是成功的典范。2008年智利重建公共养老金性质的团结养老金以及近年来该国发生的大规模抗议行动，带给包括中国在内的发展中国家的是一个值得高度重视的教训。特别是中国这样发展不平衡的大国，更是不能只有利己主义的私人化取向。
霍尔茨曼：我们都同意必须先做好第一支柱。因为我们不希望把所有资产放在同一篮子里承担全部风险。如果想给个人决策留出空间作投资决定，需要有政府提供适当而不过度的保障，而让其他供给者发挥功能。例如，给教授的养老金如果和其他劳动者一样高，那么教授们就会做额外的投资。
郑功成：因此，我们要把第一层次法定养老金的替代率降下去。但是，不能动摇它的根本，一定是公共的、可靠的、稳定的，是现收现付的，能够世世代代都可以依靠的。
霍尔茨曼：多层次养老金必须要先巩固第一支柱，在此之上才能产生多样性的第二、三支柱。如果企业有清晰框架，那么会对企业年金非常感兴趣。企业年金的优势是有利于人力资源管理，也是避税的手段。以美国为例，过去40年企业年金都发展得很好，1970年时企业年金占养老金给付的比例小于5%，2014年超过了50%。美国的职业年金非常发达，改变了人们思维模式。
郑功成：我们希望现阶段中国的企业年金的替代率能够达到15%-20%，这在现阶段是比较合理的。美国经验在于有稳定的作为第一层次的公共养老金制度安排（第一支柱）。
霍尔茨曼：是这样的。美国养老金制度在1936年建立后，并没有进行过结构性改革，整体上是稳定的。基本养老金的结构是稳定的，1983年进行的旨在增强制度可持续的养老金改革是参数性的。
郑功成：美国职业年金成功的另一个原因是公共养老金的替代率整体水平偏低，不到35%，为企业年金让出了巨大的空间。
霍尔茨曼：并没有这么低，因为替代率是累进的。最低收入者能拿到几乎100%的替代率，对于收入较高者（约占三分之二）替代率约为36%，更高收入人群公共养老金替代率更低。收入水平不同的人参加职业年金的动机强弱不同，高收入者的公共养老金替代率非常低，有足够的动力去购买职业年金。而低收入者往往没有购买职业年金的动机，因为有非常高的公共养老金替代率，甚至可以达到100%。
郑功成：这也是一个普遍规律。第二、三层次的养老金对高收入者更有利或者有用。而第一层次对低收入的人有利。中国也在通过收入分配的改革，让更多的人有更高的收入。美国职业年金成功的第三个原因，是有十分发达的商业保险业和资本市场，这是企业年金和商业保险发达的重要前提条件。
霍尔茨曼：美国的年金市场并不发达，很少人买年金。但是资本市场非常发达，养老基金众多，这离不开鼓励第二、三支柱发展的政治努力。养老基金间的竞争非常激烈。
郑功成：中国还不具备美国的条件：法定基本养老金保险还没有定型，人民的所得还不太高，资本市场还不发达。现在积累的8万亿元养老基金就事实上在不断贬值，如果再追求基金积累规模做大，风险会更大。因此，对中国这样的发展中国家而言，还需要更加审慎，并创造条件发展第二、三层次养老金。我感兴趣的是德国的公共养老金，自1889年建立到现在已经100多年了，现在仍然是现收现付制，值得我们好好研究。不知霍尔茨曼教授对德国的养老保险制度有何看法？
霍尔茨曼：德国的企业年金历史悠久，但是只是一部分人有。大约15年前，德国养老金进行了改革，降低了公共养老金替代率，并且引入了自愿性的李斯特年金计划。但大部分人不满意李斯特年金，因为投资回报率低。当前的美国、欧洲的金融市场都很难为第二、三支柱提供理想的投资回报率。从目前来看，德国职业年金的架构比较乱，没有国家层次统一的规则，我认为发展势头可能不如美国。如果要改革公共养老金，必须要先知道私人部门可以做什么？
郑功成：完全同意。就是要看资本市场、市场环境，这不是以人的意志而转移的，而是需要同步甚至提前建设的。2016年，中国已有2.6亿人领取到养老金，但是制度还不成熟，不知道霍尔茨曼教授有何建议？
霍尔茨曼：我在2013年出版了一本有关中国养老金的书，基本设想是整合所有的支柱，并建议将社会统筹部分转化为累进的NDC模式。
郑功成：因时间关系，交流到此结束。感谢霍尔茨曼教授的坦率对话。虽然我们的关注点各有侧重，您更多是从经济视角来看养老金制度，而我会更多考虑社会公正与给人民提供确切的保障及预期，但我们好像至少有如下一些共识，即：都赞成社会保障改革的目标要促进社会公正和人民共享经济发展成果；权利与义务相结合的原则是社会保障制度的基本价值取向；社会保障要提供稳定的安全预期，中国的养老金急需定型；养老金改革要更加关注人口结构的变化以及对劳动力市场的影响；所有国家都需要建立多层次或多支柱养老金体系，但必须要先做好第一层次/支柱；养老金的水平要与经济发展水平相适应，促进社会公正的同时不能损害经济发展；中国养老金问题要超越空账本身看待养老金问题，空账问题不是简单的经济金融问题，而是政治经济学的问题，是治理问题。这些共识对我而言，都是很大的收获。
当然，我们也有分歧，这就是您总是强调个人账户，而我对公共养老金更强调互助共济，不赞成在第一层次有私人性质的个人账户，因为第二、三层次都是私人性质的个人账户，法定基本养老保险制度应当追求公共利益而不是利己主义。
郑功成 中国社会保障学会会长、中国人民大学教授
霍尔茨曼（Robert Holzmann） 世界银行社会保护局前局长、奥地利科学院院士
整理：华颖、石琤，编辑：朱弢
