中美经贸关系大转轨

《财经》杂志   文/本刊特派记者 金焱 发自华盛顿 编辑/苏琦     

2017年30期 2017年12月25日出版  

特朗普政府在没有充分考虑合作的前提下,就轻率地掀起竞争,这会使美国和中国错失互相推进的战略机遇。恶意揣测和自利交易将带来更多的误解和错判,而误解和错判是造成大国冲突的内在动力

2017年中美关系经历了兜兜转转,到了年底,又回到了年初的氛围:弦紧绷着,没人知道什么外在的力量突然就把弦紧绷起来,或者突然间峰回路转。

奥巴马政府时期,中美关系也经历了起起落落,虽然一直在磨合,但总体而言尚属可控。当特朗普横空出世,中美关系的基本轨道就发生了转向。

与其前任几届总统不同,特朗普政府定义的中美关系,重点围绕着朝核问题和中美贸易逆差,而不是着眼于更广泛的合作领域,中美互信的基础被削弱。朝核问题的紧迫性,会让特朗普暂时放松在贸易逆差上施加给中国压力。但面对核威胁越来越大的朝鲜,中美双方缺乏有力的应对措施;而在贸易逆差方面,特朗普对事情的进展日益失去耐心,这些为中美关系的走向蒙上更灰暗的调子。

咨询机构威克斯集团(The Wicks Group)合伙人兼副总裁龙瑟沃特·阿蒙德(Roncevert Almond)对《财经》记者说,特朗普的外交主张基于他相信美国的经济实力与军事影响力必须要进行修复的理念。这与他2016年的“美国优先”竞选言论一致,从而迎合支持他的选民的需要,后者是他的政治之基。

具体落实到美中关系上,阿蒙德担心的是,特朗普政府在没有充分考虑合作的前提下,就轻率地掀起竞争,这会使美国和中国错失互相推进的战略机遇——无论是在朝核问题上,还是在应对气候变化上。在中美关系上,恶意揣测和自利交易都在加强,带来更多的误解和错判,而误解和错判是造成大国冲突的内在动力。

 

中美只“竞”不“合”?

在过去的一年中,中美关系磕磕绊绊,但一直鲜有官方定调,这与特朗普前后矛盾、务实重利的个性有关。

在外交政策上,特朗普时而选择向主流政策靠拢,时而挑战人们视为常态的外交正统。阿蒙德总结说,特朗普总统任下的美中关系的主基调是不平衡、前后不一,某些领域的合作与战略竞争相互重叠。

12月18日,特朗普第一次公布了其国家安全战略政策。这份长达68页的《国家安全战略报告》剑指中俄,将俄罗斯和中国描述为寻求改变美国主导的世界秩序的“修正主义”大国,尽管中国和俄罗斯被捆绑在一起说事,是两个“挑战美国影响力、价值观和财富”的竞争对手,但特朗普的真正指向是中国。

两年前,奥巴马政府在其国家安全战略中,对中国的定位还是“合作伙伴”和“值得警惕”的国家,两年的时间过去了,美国两党极化加剧,社会内部的分歧与分化陡然加深。与此相对应的,美国社会不同层级的人群对中国的态度也趋向负面,主流政治从国会到华盛顿的各大智库对中国的敌意不同程度地加深。

在特朗普的总统班底中,经济民族主义者和政治民粹主义在中美关系上找到了落脚点。为人熟知的前白宫首席战略师班农高调遏制中国,虽然离任了,但他推行经济民族主义的主张仍是特朗普“美国优先”的理论基础。近日班农在日本表示,应对中国的优势和不断增长的霸权需要美国及其盟友进入“决策的关键期”。他警告说,对中国这样一个不断崛起的竞争者采取绥靖政策是危险的。

当权者中,美国贸易代表罗莱特希泽的事业如日中天,他在对华贸易问题上态度强硬,他位子的稳固代表了经济民族主义者在特朗普政府中势力的稳固。虽然1月19日,有丰富亚太地区外交经验的董云裳被正式提名,出任美国国务院分管东亚和太平洋事务的助理国务卿,让人们看到一丝希望——更具全球意识也更靠谱的政府官员的力量也许得以平衡,实际上,他们的影响力是在走下坡路的。

白宫在过去30年发布了16份《国家安全战略报告》,以在外交和军事领域上应对全球威胁。特朗普的这份规划至少在用辞上相当火爆:中俄被指试图“塑造一个同美国价值观和利益对着干的世界”。按照特朗普政府的说法,“印太”地区集中了自由与压制的世界秩序之间的地缘政治斗争。报告中客气点的,是没有指名道姓地说中国实行了旨在削弱美国的经济侵略政策。

阿蒙德指出,特朗普政府的美中关系叙事狭隘,僵化而令人担忧,在特朗普看来,中美双边关系演进的结果就是零和博弈。

卡内基国际和平基金会副总裁包道格(Douglas Paal)对《财经》记者说,《国家安全战略报告》作为新闻头条的时间会持续一两天,然后湮入历史。这些报告从来不会管控政策。在未来几个月内,美国会陆续推出对中国产品和行为的制裁措施,实施配额和施加关税。

包道格最关心那些在美国经营的中国主要银行机构会面临罚款、甚至被吊销其经营许可证的损失。美国财政部下属的金融犯罪网络已有制裁的先例,包道格认为,财政部会继续用“协助朝鲜实体业务”的借口对中国银行机构实施制裁,虽然他们自己都承认其比例很小。

世界政治内在的必然是战略竞争,不过阿蒙德强调,促进国际合作也是各方的共同利益和需面对的共同挑战。

 

中美经贸,进一退三

2017年开年之际,特朗普与中国被打包在一起,国际货币基金组织(IMF)指出,中国增长转强与特朗普新政,将提振今年和明年的全球经济增长。

在现实中,特朗普经常站在中国的对立面。在总统竞选期间,特朗普针对中国问题恶言相向,威胁要将中国列为汇率操纵国,并对从中国进口的产品征收45%的关税。刚刚当选,特朗普就打破几十年外交的常规,接受了台湾领导人蔡英文的祝贺电话,触动了中美关系中最敏感的台湾问题的神经。

随着特朗普走马上任,特朗普政府高调主张对中国进行经济制裁,以减少美国对华的高额贸易逆差,中美间全面贸易战的担忧一度甚嚣尘上。

中美关系的紧张及其带来的激荡,在特朗普以总统身份与习近平主席在海湖庄园会面发生了转向。特朗普评判中国的口气有所软化,甚至对中国领导人大加赞扬。中美贸易“百日计划”被奉为此次会晤的最大成果,但实际上,即使是在海湖庄园峰会上,中美两国也未就具体的贸易问题达成一致,为随后的贸易摩擦埋下了伏笔。

8月特朗普签署行政备忘录,授权美国贸易代表审查“中国贸易行为”,包括中国在技术转让等知识产权领域的做法。这一特朗普政府对华的“301调查”。随后,两国的贸易摩擦始终不断,贸易争议频频。在这个背景下,11月8日,美国总统特朗普开始对中国进行为期三天的国事访问。在各种宏大的铺陈中,中美关系定格在故宫的笑谈古今,以及中美签署的价值2535亿美元的合作项目的礼单上。

不过人们欢呼的中美经贸新时代没有到来,取而代之的是更咄咄逼人的美国对华贸易举措。

在美国本土铝品企业未提出具体要求的情况下,美国商务部11月28日宣布,针对中国出口的普通合金铝箔展开自发性反倾销和反补贴税双重调查。这是商务部20年来首次动用该部门的权力,根据1930年的《关税法》展开自发的反倾销和反补贴税调查,调查涉及去年进口的价值6亿多美元的中国普通合金铝片。

12月6日,特朗普政府再出重拳,美国商务部第一次无视原材料在第三国再加工的过程,直接根据原材料产地来源征收惩罚性关税。此次落在美国商务部靶心的,是中国运往越南的热轧钢卷。美国商务部初步裁定将向原产自中国的越南钢铁产品加征高额关税。人们担心这些惩罚性关税,将打开“穿透材料再加工”的反倾销案例的笼子。此案最终裁定结果将于明年2月16日公布。

11月底,美国正式拒绝承认中国的市场经济地位,中美贸易关系进一步恶化。美国贸易代表办公室在一份简短的反对声明中表示,美国商务部在10月一起关于中国铝箔倾销案中认定,中国未能满足获得市场经济地位的条件。

数位业界人士对《财经》记者表示,虽然摩擦和碰撞很多,但特朗普政府没有对华贸易政策做出大的变动,因为他在集中精力推动税改草案。

12月20日,美国国会一路披荆斩棘,表决通过了共和党提交的税改议案。这使得总统特朗普终于实现了圣诞节前签署税改法案的夙愿,在2017年收尾之际拿到了自己首个立法胜利,并重写了30多年来不曾大修的美国税法。美国税法的快速推进,意味着特朗普政府对钢铁关税的决定也即将浮出水面。

有媒体报道说,美国商务部已完成一项有关进口钢铁和铝的调查,其推荐特朗普采取措施的建议正接受其他机构评估。钢铁产能过剩被认为是过去几年中欧关系中最为棘手的领域之一。美国则把中国的钢铁产能过剩上升到新的战略高度,今年春天,美国商务部动用了1962年《贸易扩张法》的第232条款,明确美国政府可以保护国家安全为由架设贸易壁垒,调查钢铁和铝的进口是否会对国家安全构成威胁。这项调查原定由美国商务部于2018年初完成,但在2018年到来之前,中美贸易摩擦升级的势头已然确立。

美国联合了对中国补贴国有企业多有抱怨的欧盟和日本两大经济体,在12月12日世界贸易组织(WTO)第十一届部长级会议期间发表联合声明,批评产能过剩的国家,此举被广泛解读为,三大经济体针对中国的工业产能过剩及其他贸易行为建立起统一联盟。

布鲁金斯学会外交政策项目约翰·桑顿中国中心和全球经济发展项目资深研究员杜大伟(David Dollar)对《财经》记者说,到目前为止,2017年是美中正常贸易年。美国自中国进口总额比上年增长了8.5%,双边赤字增长了7.0%。尽管话说的难听,但特朗普政府对来自中国的贸易或投资并未采取任何严厉的措施。现在一切都可能会发生改变。特朗普的国家安全战略对中国的态度比以前更强硬,它为特朗普政府推行针对中国贸易和投资的保护主义措施奠定了基石。

中国对美国的政策反馈,包道格指出应该反映中国的利益,但报复措施应局限在中国有替代产品的领域,并继续从中国的利益出发采取国际行动。

9月,在特朗普政府启动相关调查后,中国宣布进行为期四个月、重点关注知识产权和境外投资的行动。针对美国和欧盟对中国钢铁和铝制品征收高额反倾销关税,中国财政部12月15日宣布,自2018年1月起,将部分钢材、铁废料和铝制品等的出口关税降为零,并适当降低硅铬铁、钢坯等产品的出口关税。这一下调出口价格的举措将与美欧日的贸易政策怎样互动,尚有待观察。

杜大伟相信,美国有很多利益集团反对严厉的保护主义,因此特朗普的贸易保护措施会走多远是未知数,中国会对特朗普的贸易举措进行报复,现在只能希望这些只是小规模的摩擦,而非真正的贸易战。但2018年中美经贸关系很可能会颠簸动荡。

 

如何纠偏政策误判

一些长期致力于中美关系发展的专家、学者对《财经》记者坦言,中美关系处于历史低点。

中美对彼此的政策误判充斥着2017年的双边关系。鲁莽而缺乏行政经验的特朗普因与蔡英文的通话事件,造成了中美在去年冬天的紧张气氛,在中国新年之际,他毫无祝贺之言辞,表现得让中国人更是心生不快。在这一中美关系下滑的关头,特朗普的女儿伊万卡和一身喜庆打扮的外孙女前往中国使馆参加新年庆祝活动,伊万卡发表了女儿用中文唱《新年好》的视频,于是中美之间的生分和嫌隙有所化解。

这使一些中国的外交官将赌注押在伊万卡夫妇身上。毕竟中美关系受制于易冲动而喜欢制造不确定性的特朗普,也许对看重自我意识和家庭关系的特朗普来说,身为白宫顾问的伊万卡夫妇,又有总统家人的双重身份,几乎是帮助稳定中美关系的不二之选,至少能克制特朗普对中国政策的批判冲动。

今年6月,媒体纷纷报道伊万卡夫妇将先于特朗普访华,这似乎坐实了投资伊万卡夫妇有利于中美关系的推测。但9月初伊万卡夫妇突然取消行程,不但引发了外界对中美关系走向的诸多猜测,也为走女儿路线的外交政策画了问号。

从中美两国领导人的角度出发,美国智库战略与国际研究中心亚洲与日本研究项目高级副主任迈克尔·格林对《财经》记者指出,他们都没有把对方悟透。认为通过特朗普的家人会影响到美国总统采取战略性的交易,是错误的。特朗普认为他可以像对待一个地产大亨那样对待中国领导人,直接在朝核问题上搞个交易,也不现实。

阿蒙德指出,华盛顿和平壤之间的战争威胁犹如一片阴霾,笼罩在朝鲜半岛上空,也笼罩着美中关系。11月20日,美国再次将朝鲜重新列入支持恐怖主义国家的名单。美国对朝核问题的底线是“核导合一”,朝鲜如能将核武器小型化并通过洲际导弹打到美国本土,美国必将对朝动武。朝鲜在2017年已日益接近这一红线。

中国不希望朝鲜政权崩溃混乱,因而中国能够施加的经济压力有限。至于经济制裁对朝鲜核威胁的实际作用,中国也持怀疑态度。但在特朗普政府看来,中国能够却不愿意遏制自己愿惹麻烦的邻居,但对韩国部署萨德反导系统的批评,经济报复却毫不犹豫。

双方最大的误读是贸易层面上的错位。特朗普对中国贸易逆差批评的核心是,他坚信美国一直在进行不对等的全球竞争,而对自由市场的规则和规范中国并没有足够的尊重。包道格说,美国对中国有着更深的误解,虽然贸易赤字成因复杂,但美国人极为固执地将其归咎于双边关系。

但在研究了特朗普的交易型个性、他的非制度型领导风格后,中国推出了“订单外交”,希望以此实现中美两国的互利共赢。在特朗普访华的两天时间里,中美两国企业共签署合作项目34个,刷新了全球双边经贸合作的纪录,于是很多人相信,中美经贸关系由此迈上了新台阶。美国时代周刊适逢其时的封面故事“中国赢了”,也被政策制定者错误地理解为美国对中国崛起的某种正视。

实际上对特朗普而言,他的亚洲之行在豪华的仪式外,并没真正解决任何美中贸易的症结问题。所以当曲终人散,中美贸易问题自然就重新摆在台面上。

在一系列政策误判后,时间即将进入2018年,格林说,“中国对国外的非政府组织与企业采取了一些激进的政策,而这些企业和组织正是美中关系中最可靠的支柱之一,因此美中关系可能会出现一段时期的紧张甚至是危机,我希望双方都采取更冷静、更现实、更认真的态度来管理竞争,扩大合作。”

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