当深化改革的重担压在破产法身上,九大现有问题该如何解决?

李曙光/文

2018年01月11日 16:50  

在用法治新思维推进改革的过程中,破产法将扮演特殊角色,“破”与“降”有赖于其司法发力。

《企业破产法》(下称“破产法”)实施已逾十个年头。刚刚召开的中央经济工作会议强调“破”、“立”、“降”是当前供给侧结构性改革的关键任务,并提出要破除无效供给,把处置“僵尸企业”作为重要抓手,推动化解过剩产能,这显示出中央推进供给侧结构性改革的坚定决心。

在用法治新思维推进改革的过程中,破产法将扮演特殊角色,“破”与“降”有赖于其司法发力。

为此,最高法院在2017年底破例召开全国法院破产审判工作会议,总结近年来破产司法经验,为今后破产审判工作奠定基调。可以说,破产法实施面临一次重大的历史机遇。

2006年破产法颁布后,其实施情况并不如意,但近两年进展快速。

全国法院从2016年初开始建立专门的破产审判庭,由当初的5家增加至97家;破产受理案件从2013年受理1998件增长至目前的近9000件;破产处置声誉排名在190个国家中,从第82位上升至第56位。

司法实践中,出现一批标杆性案例,如重庆钢铁、福昌电子、中国二重、舜天船舶等重整案;破产审判队伍专业化和管理人队伍专业化水平在提高;破产审判信息化程度日臻进步;“执转破”工作有所成效。

中共十八大以来,破产审判工作对推进供给侧结构性改革,服务实体经济建设发挥了作用;破产法实施十年来第一次有如此多的突破。

破产法九大问题待解

尽管破产法实施已取得巨大进展,但随着市场形势与法治环境的变化,中国破产法的司法实践仍面临一系列问题与挑战。

其一是破产司法审判方向问题。破产审判在供给侧结构性改革中如何定位,扮演何种角色?过去两年,中国在供给侧结构性改革中取得阶段性成效,目前进入深层攻坚阶段,破产司法审判工作如何应对新时代社会主要矛盾变化以及改革深化过程中带来的挑战,特别是如何处理好政府和法院在破产审判中的职责边界及相互关系的问题等,需要进一步明确。

二是破产案件受理难问题。破产法实施的要点,首先在法院要受理破产案件,但不少地方法院对于破产案件的受理存在畏难情绪,排拒受理破产案件,甚至人为设置障碍。当前,不仅需要从思想上破除司法对破产审判的固有思维,还需要从制度上形成一定的保障和激励机制。

三是破产法官和管理人职权划分问题。管理人制度是2006年破产法制度设计中一项市场化的制度,管理人是负责全权处置破产事务的机构与人员。但是部分法院对管理人在司法审判中的权责利关系不清晰,如何将破产程序中一些关键权力交给管理人,充分调动管理人积极性,同时又明确管理人责任,细化对管理人的选拔、管理、工作与监督机制?这是当前破产审判工作中面临的难点。

四是重整制度如何有效发挥企业拯救作用的问题。重整制度是高度市场化的制度,破产案件受理法院与法官如何通过法律机制筛选出具有挽救价值的企业,促其“可治愈性”,发挥重整与预重整的制度价值?司法审判又在重整中保护债权人的利益、如何维护股东合法权益、如何正确使用法院的强裁权力?这些问题应充分讨论。

五是破产清算涉及问题,特别是破产法中制度阙如的问题。包括债务人资产池如何做大?各种债权人利益如何平衡?债权人会议与债委会关系?破产清偿顺序如何细化等。例如,购房消费者权益如何保障,人身损害赔偿等特殊债权如何明确先后顺序等。

六是合并破产问题。目前许多案件涉及公司集团破产,跨行业、跨地域,关联交易甚多,对于复杂关联企业破产的判断标准如何界定,实质合并认定标难如何细化,合并破产管辖权冲突,实质合并与非实质合并的具体操作区别都应该深入研究。

七是“执转破”问题。对于“执转破”问题,主要是如何改善外部环境,梳理好法院执行与案件审理的关系,打通内部衔接通道,包括完善信息交流机制、考核机制与明确管辖司法主体等问题。

八是破产信息化问题。如何在破产重整案件信息网基础上,实现破产审判全程信息化,使信息网不仅是信息发布以及收集分析破产审判数据的平台,更成为审理与破产财产网拍平台。同时,要通过提高智能化水平,减少法官和管理人在破产程序中大量重复工作。

九是跨境破产问题。中国对外开放水平不断提高,参与国际竞争层次更加深化,境内外企业涉及跨境破产而无法律依据,或者法官无经验问题越来越突出。如何推进跨境破产审判合作,破产程序与国际破产制度接轨?

明晰政府角色定位

上述九大问题是破产法有效实施的“拦路虎”,要推进破产审判工作,应重点推进以下工作:

一是把准破产司法审判方向。推进破产法实施,应与新发展理念和现代化经济体系建设联结起来,与中央经济工作会议明确的“推动高质量发展”思路联结起来,与“破”、“立”、“降”的工作重点联结起来。最高法院召开司法系统会议,就是发挥司法对服务改革、服务实体经济的牵引功能,从更高层面推动破产法实施。

二是通过会议纪要方式总结经验,实现制度创新。目前最高法院已出台两部关于破产法实施的司法解释,但仅解决破产法极少部分条款的理解问题,对当下破产审判工作面临的突出问题仍束手无策。

在破产法实施亟须司法审判发挥牵引作用,且未及时通过破产法大司法解释推进破产审判工作的情形下,通过破产审判工作会议达成共识,以会议纪要方式改善破产法制度实施节点及配套制度,解决破产法实施的制度与技术性问题。使法律条款把握准确、法院系统程序优化、审判环节突破制度瓶颈。同时,要建设专业化、权威性与依法独立进行破产审判的队伍。

三是推动市场化、法治化条件下地方政府对破产司法的支持。首先,地方政府应尊重法院破产审判权。破产处置中很多工作直接或间接与地方政府相关,例如地方政府作为国有企业出资人或监管者,涉及人员安置、产业结构调整等问题,需要地方政府从中协调。

目前,各地在破产案件审理中已形成“府院联动”模式,一般由地方党委领导,政府牵头搭建,由法院、国资委、财政、税务、工商等多部门参与,协调解决破产案件中职工安置、社会保险、信用恢复、民生权益等方面问题。

“府院联动”机制对地方政府在破产过程中依法行政,提高破产审判效能起到推动作用,但需靠地方政府法治自觉,目前尚无制度支撑,对政府与司法的权利义务责任边界界定不清晰。

下一步应明晰政府角色定位,政府在破产法实施中扮演推动者、参与者、保障者的角色。政府明确自身角色基础上,要划清与法院的职责关系,职责范围内工作主动作为且不干预司法行为。

此外,“府院联动”不应变成一方主导,而应各司其职、密切配合,地方政府应尊重法院的破产审判权。在破产企业的注销、税务、职工社保、再就业方面,政府的行政配套措施应具可操作性,符合法治化处置“僵尸企业”的要求。

四是创新管理人在破产程序中发挥作用的模式。法院应采用市场化方式选任管理人,建立政府部门支持配合管理人的工作机制,给予职业破产管理人更多参与主导的机会。让律师事务所、会计师事务所及专业的个人管理人成为破产清算与重整中的主角。

通过对管理人的分级分类管理,一方面在面对规模较大的破产案件时有标准地选任专业水准获得认可的管理人;另一方面可以促使管理人提升自身专业素养。

同时,推动管理人薪酬由市场决定机制,保证其专业性与激励性。在跨地跨境破产案件中,适当允许外地及境外破产管理人参与,发挥其专业作用,并促进本地及境内破产管理人走出去,实现市场统一性及与境外破产规则的接轨。

现有管理人选任制度下,应根据破产程序不同阶段对管理人细分,适时引入临时管理人制度。

在破产案件经立案审查符合受理条件后,指定正式破产管理人前,由法院指定符合条件的管理人,暂时负责破产财产的保全工作。并建立相匹配的薪酬制度、权责体系。

此外,及早成立全国性破产管理人协会,以协会自治形式实现对管理人的规范管理,并建立符合市场规律的奖惩制度。

新时代下,破产法实施出现机遇,在历史关键节点上,当深化改革的重担压在破产法身上时,这部“落了灰”的法律需要精读细解、填补漏洞。需要通过思维创新,突破破产司法审判工作中的制度与技术性问题,推动相关配套制度完善和破产法修改。

(李曙光/文,作者为中国政法大学教授、破产法与企业重组研究中心主任,编辑:王敬恺)

(本文首刊于2018年1月8日出版的《财经》杂志)

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