特朗普对华贸易激进措施难产背后

《财经》杂志   文/本刊记者 蔡婷贻 编辑/袁雪     

2018年5期 2018年03月05日出版  

特朗普的贸易政策会分别开启共和党内和国际贸易圈内的争端;还会对以规则为主的贸易体系带来伤害,同时可能刺激广泛的报复

3月1日白宫邀请美国钢铁和铝企业与总统特朗普进行座谈,并对外声称此安排为“倾听会谈”,但就在会谈中,特朗普对外正式宣布对所有进口钢铁征收25%、对铝征收10%关税,他将于3月5日那一周正式签署相关文件。

消息宣布后,除了钢铁股,如美国钢铁上涨6.6%,美国道琼斯指数一度下跌400点,福特汽车、波音公司双双下跌超过3%。

由于特朗普政府在宣布前绝对保密,不少共和党议员对此决定感到讶异,“共和党议员仍处于震惊中”,一位美国国务院前资深官员对《财经》记者形容华盛顿对特朗普此举的反应。众议院议长瑞恩指出,“希望(行政部门)能考虑到(此政策)非目地性的后果。”

美国企业、贸易团体和学者纷纷对欧盟、中国和其他美国贸易伙伴可能对美国采取反制或报复措施提出警告。彼得森国际经济研究所经济学家鲍恩(Chad Bown)批评说,特朗普政府的政策毁坏的将是美国参与建立的全球贸易体系,“我们在过去70多年协助建立了这个(全球贸易)体系,我们试图在此体系下规范自己的行为,同时说服其他国家也遵循此规则……但过去一年走过的这条路,基本上将把一切都销毁”。

芝加哥全球事务协会(Chicago Council on Global Affairs)全球经济资深研究员李威(Phil Levy)也呼应此看法,他对《财经》记者指出,该政策将分别开启共和党内和国际贸易圈内的争端,由于目前细节未明,无法评估立即的经济影响,但当下的方法显然可能对以规则为主的贸易体系带来伤害,同时可能刺激广泛的报复。

特朗普自竞选时就承诺“美国优先”,增加美国就业机会,上任后大幅调整美国贸易政策,大张旗鼓重新谈判所有美国的多边和双边贸易协定。今年1月宣布对进口光伏产品征收30%关税,接下来又对配额120万美元内的洗衣机征收20%关税,对超过配额的进口洗衣机征收50%关税。但更加重磅的措施,如对钢铁进口提高关税、对中国的301调查等都几经延迟。

 

鸽派失去优势

美国商务部2017年初启动评估进口钢铁是否影响国家安全的232法案, 该报告本应于去年6月底公布,但公布时点再三推迟。

商务部最终于2月16日正式向特朗普提出三个建议方案:对所有进口钢铁征收24%关税;对非北约盟国的12个国家征收53%关税,同时将它们的进口份额限定在2017年的进口量;或者要求所有2017年对美国出口钢铁国家把出口量降到2017年的63%。对铝进口的建议也类似于钢铁,只是关税和份额比例不同。

根据美国Politico报道,特朗普政府内部对是否征收关税争辩数月,反对征收关税的鸽派包括国务卿蒂勒森、国防部长马蒂斯、国家安全顾问麦克马斯特、全国经济委员会主席科恩;鹰派一方为前国家贸易委员会主任纳瓦罗、贸易代表莱特希泽和商务部长罗斯。

随着幕僚秘书波特(Rob Porter)的离职和科恩的失势,这场争论以鸽派的失败而告终。

曾在贸易代表办公室、商务部、财政部和白宫经济顾问委员会任职的乔治梅森大学经济学家麦克·丹妮尔,根据历史经验指出,征收关税将对钢铁消费产业造成严重伤害。

劳工统计局的统计显示,美国有540万人受雇于钢材消费行业,钢铁行业的工人为14万人,这意味着1名钢铁工人受益,就有38个钢材消费业工人的利益可能受到损失。铝消费行业也同样会受到关税征收威胁,首当其冲的啤酒企业就在第一时间发表声明反对。

麦克·丹妮尔称,美国钢铁业和铝业在数十年特别优惠政策下,不求改革,缺乏国际竞争力,政府祭出提高关税的做法完全是错误,“没有证据证明钢铁业目前处境到了影响国家安全的层次”。

亲共和党的美国保守派媒体The Weekly Standard也批评,对钢铁和铝征收关税是“选择错误的战场,在错误的时间挑错了敌人”。美国的主要钢铁进口国为加拿大、韩国、日本等盟友,考虑到美国经济正处于增长的时点,此政策无疑会为美国经济浇冷水。

尽管中国出口美国的钢铁和铝比例相当低,但美国产业界和部分官员仍认为行业的困境起因于中国产能过剩,因此征收关税是否对中国具有针对性,是否可能引发中美贸易战让外界忧虑不已。

至2017年4月为止,中国钢铁占美国进口总量的2.1%,2016年占2.6%,远低于2008年的15.1%。2017年,美国自加拿大进口的钢铁为自中国进口的8倍。

中国商务部贸易救济调查局王贺军于2月17日指出,美方已经对国内产品提供了过度的保护,美国不应以“国家安全”为由,轻率地对进口钢铁和铝产品再采取限制措施。“国家安全”范围十分广泛,缺乏统一界定,极易造成滥用;如果各国仿效美方做法,将对国际贸易秩序造成严重影响。“如果美方最终的决定影响中国利益,中方必将采取必要措施维护自身正当权利。”

 

对华贸易政策几经推迟

竞选时多次把中国当作批判对象的特朗普,在上任一年后并未兑现其降低美中贸易逆差的承诺。2017年美国对中国的贸易赤字为3752亿美元,中美贸易赤字在他上任第一年不降反升。

2017年美国自中国进口商品和服务为5055亿美元,中国约4%GDP来自对美出口,其中主要为消费性商品,包括智能手机、笔记本电脑、电视、衣服和鞋。美国对中国出口为1303亿美元,主要为波音飞机、精密仪器和大豆等农产品。

全球对中美贸易战的担心,不只来自3月1日宣布的关税政策,更来自特朗普上任后多项针对中国的贸易政策。中美去年7月举行的全面经济对话,因双方立场分歧,最后也未达成共识,此后特朗普政府暂停了全面经济对话。

特朗普政府2月28日发布的首份贸易政策报告指出,“我们将使用各种手段避免中国或其他国家阻碍真正的市场竞争,我们将对抗中国或其他国家躲在国际组织后面的做法,阻止美国采取强而有力的行动”。

对长期参与中美关系的专家而言,白宫选择在中央财经领导小组办公室主任刘鹤访问华盛顿、寻求管控中美贸易歧见时宣布针对钢铁业的措施,“在以前是无法想象的”,美国务院前资深官员指出。

对于特朗普政府的一连串政策,不少商业团体深感忧虑。美国黄豆出口协会北亚分会就指出,如果中美贸易紧张升级,黄豆很可能成为中国的报复对象。美国农业部数据显示,2016年中国自美国进口的黄豆价值140亿美元。美国8个重要的黄豆生产州在总统大选时将选票投给了特朗普。

中国人民大学国家发展与国际战略研究中心副主任李巍对《财经》记者分析,大豆确实是中国可考虑对美施压的选项,因美国62%的大豆都是出口给中国,“对大豆进行一些限制性措施应该会让美国感受到一点压力”。

但是鉴于当下美国对华氛围很不友好,将中国定位为战略竞争者,贸易战可能会进一步恶化中美关系。

李巍认为中国可在外交上做一些回应,但不主张采取激烈、实质性的措施,“若必须要做实质性回应,或许可以考虑美国电影的进口……这样伤害比较少,同时又能给美国传递比较明确的信号”。

美国对华贸易政策在过去一年一再拖延,商业团体曾一度被告知去年圣诞节前将公布,接着1月特朗普进行国情咨文前又是另一时间点,但特朗普政府最终未对对华贸易政策下决定。这也显示了国际贸易间紧密关系,各国之间担忧互相报复的现实。

中美企业都在不断重申正向发展对双方都十分关键。美国中国商会于1月30日发表的2018年商务环境调查报告显示,78%受访企业认为中美积极发展双边关系对他们至关重要。

美中全国委员会中国区事务副会长彭捷宁(Jake Parker)对《财经》记者指出,该协会对刘鹤访问美国感到兴奋,希望他能依照达沃斯论坛演讲内容,带去具体政策承诺,落实市场开放的改革和维护公平竞争环境,“这是重建美国商界对中国政策走向信心的最好方法”。

彭捷宁同时表示,该委员会认为特朗普政府对外国企业在中国面临的问题已有正确认识,同时对任何贸易措施可能对美国经济和全球供应链带来的影响仍是相对谨慎。

不过,被认为对华鹰派的纳瓦罗近来或进一步获得特朗普重用。他于去年 8月14日发表文章指出,特朗普政府会用尽一切适当手段阻止美国企业被迫转让技术。特朗普在同日下午签署行政备忘录,授权美国贸易代表莱特希泽依1974年贸易法第302(b)条款,决定是否调查中国涉嫌侵犯美国知识产权和强制美国企业进行技术转让的政策和做法。

莱特希泽于8月18日正式启动301 调查,调查结果的公布也几次推迟。莱特希泽以强硬和攻击性强出名,他对301的使用,尤其是他在上世纪90年代利用301法案对付日本的记录,可能为中美贸易带来新挑战。

中国政府已重申,不反对特朗普政府在WTO框架下处理争端,但是如果美国选择片面行动,中国将有所回应。

(本刊记者黄承婧对此文亦有贡献)

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