汪玉凯:四十年首推全方位机构改革 机构职能体系重构六大看点

汪玉凯/文 编辑/王延春     

2018年03月13日 14:01  

与以往七次改革不同,本次机构改革不局限在国务院或者行政层面,而是涉及党、政府、人大、政协、司法、军队、事业单位、群团、社会组织等全方位的机构改革

3月13日上午9时,十三届全国人大一次会议在人民大会堂举行第四次全体会议,听取全国人大常委会关于监察法草案的说明、国务院关于国务院机构改革方案的说明。

国务院机构改革方案是根据深化党和国家机构改革的总体要求,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,推进党和国家领导机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置。

此次提请大会审议的国务院机构改革方案(草案),将于3月17日,人代会第五次全体会议时表决。

3月4日,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》公开发布。《决定》透视出来的精神和政策导向,使我们对这一引起社会广泛关注的改革整体框架和思路,有了清晰的了解。按照笔者的理解,《决定》除了突出党的全方位领导外,至少还有六大看点。

一是本轮机构改革是改革开放以来一次党和国家机构职能体系的全方位优化和重构。与以往7次机构的起点不同,本次机构改革,不局限在国务院或者行政层面的机构改革和职能优化,而是涉及党、政府、人大、政协、司法、军队、事业单位、群团、社会组织等全方位的机构改革。这种重构,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能,为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供有力制度保障。

二是本轮改革具有战略性和前瞻性。按照《决定》要求,党和国家机构改革的总目标是:构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系;职责明确、依法行政的政府治理体系;中国特色、世界一流的武装力量体系;联系广泛、服务群众的群团工作体系。推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力,全面提高国家治理能力和治理水平。

三是本轮机构改革体现出系统性改革、结构性优化和整体性推进三大特征。所谓系统性改革,就是从改革的顶层设计上,强调党和国家机构设置、职能配置的统筹性和系统性,如党、政、军、人大、政协、司法、群团等机构的统筹,最大限度地避免孤军深入、单打独斗式的改革,“按下葫芦浮起瓢”的现象,从而陷入机构、人员越减越多的怪圈。所谓结构性优化,就是要把党和国家的机构职能配置,作为一个整体进行重新优化配置,防止党、政府、司法、人大、政协、群团以及企事业单位之间的机构职能重叠,从而提高党和国家机构运行的成本,增加人民群众的负担。因此,本轮改革,首先要将那些党政机构职能相近的机构进行必要的合并或者合署办公;在党政、人大、政协、司法、群团乃至提供公共服务的事业单位等不同系统的内部,用大部制的思维进行机构、职能的优化组合。比如,将要设立的国家监察委员会会与中纪委合署办公等。

所谓整体性推进,就是由于本轮党和国家机构改革涉及面广,具有全局性,因此,在实施过程中必须遵循分步实施、整体推进的改革策略。按照《决定》的要求,部分改革方案将在两会上通过后,首先会在中央和省级层面进行实施,待上面的改革基本完成后,将在地市、县、乡镇等层面全面推开。这样的改革推进策略也体现出《决定》中所确立的“稳重求进”的原则。

四是本轮改革突出转职能、转方式、转作风,把改革机构、优化职能、提高效能作为着力点。以国务院机构为例,尽管国务院组成部门的数量减少不多,但重组的力度是很大的,比如新组建的自然资源部,将原来的国土资源部、发改委、建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘局等8个部门有关自然资源管理的机构和职能重组,强化了国家对自然资源的管理。

还比如国务院本次新组建的生态环境部,紧紧围绕环境保护这个短板,加大了机构整合的力度,将分散在发改委、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局、以及国务院南水北调办公室的相关职能加以整合,使其形成合力,克服长期困扰我们的机构重叠、职能交叉、政出多门、多头管理的弊端。这对从根本上解决生态环境这老百姓最关注的问题,提供了重要保障。

再比如,新设立的应急管理部,整合了原来12个部门的相关机构和职能,包括国家安全局、国务院办公厅、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、国家地震局、国家减灾委、国务院抗震指挥部以及国家森林防火指挥部等。这样养大幅度的机构职能整合,对加强应急管理,形成合力,无疑具有重要意义。

五是给省级及以下地方机构更多自主权,增强地方治理能力。处理好中央与地方关系是党和国家机构改革的重要内容。建国以后的历次机构改革,都程度不同地涉及到这个问题。但时至今日,有关这方面的问题依然突出,比如中央与地方权责关系的处理,财力与事权的划分等。《决定》强调要科学设置中央和地方事权,理顺中央和地方职责关系,更好发挥中央和地方两个积极性,赋予省级及以下机构更多自主权,增强地方治理能力。要把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方。除中央有明确规定外,允许地方因地制宜设置机构和配置职能,允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构,在规定限额内确定机构数量、名称、排序等。《决定》中的这些规定,对解决《上下一般粗》,充分调动地方积极性,更好地为民服务必将产生重要影响。

六是推进机构编制法定化将有实质性突破。在过去的多次机构改革中,有关机构编制法定化的问题早已提出,但实施过程中往往不够顺畅。因此常常会出现因人设事、机构设置随意性较大等现象。实际上一个国家能不能建立起一个科学、系统、有效的机构和职能体系,逐步将之纳入法治轨道,与机构职能的法定化有直接关系。正像《决定》中指出的,机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障;要依法管理各类组织机构,加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。而要实现机构编制的法定化,首先要完善党和国家机构法规制度,,如制定机构编织法等;其次要强化机构编制管理刚性约束。包括加强党对编制工作的集中统一领导,建立编制资源管理的动态调整机制,建立相关的信息化平台等。另外,还加大机构编制违纪违法行为查处力度。只有在这些方面不断着力,我国党和国家机构编制法定化的目标才能实现。

汪玉凯/文  作者为国家行政学院教授、深圳创新发展研究院资深研究员  编辑/王延春

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