污染治理将实现统一监管,生态保护尚留遗憾

《财经》记者 刘思维 王丽娜/文 朱弢/编辑     

2018年03月14日 13:17  

2018年3月13日上午,国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据方案,环境保护部被取消,组建生态环境部作为国务院组成部门。同时,组建国家林业和草原局,由新组建的自然资源部管理。

生态环境部将整合环境保护部的职责、国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责,国土资源部的监督防止地下水污染职责,水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责,农业部的监督指导农业面源污染治理职责,国家海洋局的海洋环境保护职责,国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责。不再保留环境保护部。

环境学者认为,这一次机构改革相比2008年动作大,关系理得更顺,实现污染治理的统一监管。但生态环境部的职责中对于生态保护未有体现,是改革方案的一点遗憾。

污染治理统一监管

国务委员王勇在关于国务院机构改革方案的说明中称:“组建生态环境部是为了整合分散的生态环境保护职责,统一行使生态城乡各类污染排放监管与行政执法职责,加强环境污染治理,保障国家生态安全,建设美丽中国。”

此前,中国大气污染、水污染、农业面源污染、海洋污染治理的职责分散在国家发改委、水利部、农业部、国家海洋局和环保部等各个机构,环境执法主体林立、权责分散,部门协调难,执法成本高,效能低下。

“统一监管是大风向。”中国人民大学环境学院教授马中总结,“统一监管”主要分为两种情况,一是原来环保部和其他部门交叉的职责,改革后由生态环境部统一运行;二是原来不属于环保部的职责,改革后由生态环境部接管运行。

马中举例,比如,改革前“水功能区划”归水利部管,“水环境功能区划”归环保部管。这样造成两个部门职责既交叉又矛盾,实际中谁都不管的执法窘境。改革后,原本属于水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责全部划归生态环境部,化解了之前“一仆二主”的尴尬。再如,备受关注的气候变化和碳减排职责,原先由发改委运行。虽然碳排放与空气污染息息相关,但环保部对此并无职责。改革后,这部分职责被划归生态环境部。

改革方案的另一亮点,是将由生态环境部对海洋污染进行海陆统一治理。原先海洋环境保护的职责在国家海洋局,但海洋的污染源一般来自陆地,陆地污染源的监管主体却是环保部。管理权分散不利于治理海洋污染。改革后,国家海洋局的海洋环境保护职责由生态环境部运行。从海陆统一的角度来说,对治理海洋污染有利。

“但海陆的差别使转轨面临难题。”中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发认为,改革方案实施的关键在于,支持系统要和职责一起转轨。海陆职责统一后,生态环境部如果到海洋上执法需要船,可是船只素来归国家海洋局管理,环保部没有船只。改革后,虽然海洋环境保护职责由生态环境部运行,但国家海洋局牌子依然被保留,海洋的其他管理职责仍是在海洋局运行。船只、人员都在海洋局,环保部如何解决船只和人员的缺口对方案落实是个考验。

马中认为,在落实改革方案的过程中,增设机构、增加编制不可避免。“机构虽然精简了,但职能更加细化,需要的人员也更多。”比如,水利部的部分职责转到了生态环境部,但水利部依然保留了下来,这就涉及到后续机构转轨能否顺利进行。

生态保护职能仍分散

王灿发和马中均认为,生态环境部的职责中对于生态保护未有体现,是改革方案的一点遗憾。

多位环境学者表示,生态保护和污染治理是环境保护的左右手,缺一不可。但在改革方案中,“生态环境部”虽有“生态”二字,却基本以环境污染治理职能为主,尚未见其涵盖生态保护职能。

纵观改革方案可见,生态保护的职能由新组建的国家林业和草原局承担,包括国家林业局的职责,农业部的草原监督管理职责,以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责。

国家林业和草原局由新组建的自然资源部管理。改革方案说明中也提及,组建自然资源部为“实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理”。

自然资源部将整合多个部门的职责,包括:国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责。

自然资源部对外保留国家海洋局牌子。不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。

王灿发认为,资源的生产开发利用和维护是自然资源部门的职能,而资源有关的生态保护则应属于生态环境部的职能。如果归到一个部门并不利于管理,因为对于经济价值和生态价值的追求一定程度上是矛盾的,无法兼顾。应该让生态职能监督经济职能。比如森林木材的生产归自然资源部管理,那么对于湿地、红树林这些生态范畴的保护就应交由生态环境部监管。

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