保险监管20年:三任主席,三重人生

《财经》记者 俞燕/文 袁满/编辑     

2018年03月22日 19:19  

保监会20年见证了中国金融监管从混业到分业再到综合改革的全部历程。期间三任保监会主席,对于监管及市场的不同理解和为政之道,一定程度上也影响了监管者自身的命运。

近来,北京市西城区金融大街15号西门前的牌子前,总是聚集着三三两两的人,在白色的挂牌前摆着各种姿势,自拍或被拍,周围是围观或等候拍照的人。这块写着“中国保险监督管理委员会”(下称“保监会”)11字的牌子,不久之后将被摘下。

3月13日,根据第十三届全国人民代表大会第一次会议审议的国务院机构改革方案,保监会将与银监会进行整合成为中国银行保险监督管理委员会(下称“银保监会”)。

这意味着,到今年11月18日就要满20年历史的保监会,即将走入历史。

这20年既是保险业发展史,也是保监会探索监管之路,亦是金融监管从混业监管到分业监管再到综合监管改革的历程。期间,保监会共迎来三任主席。三任掌门人的监管思路和风格,虽不同,但亦有共性,即力倡发展,以问题为导向施监管手段。

一位保监会人士表示,监管永远落后于市场,监管部门始终要紧随市场的步伐。如果能够把问题尽可能地消除在萌芽状态,就可以说达到了监管目标。

现实中,发展与监管难免出现错位,监管者对于如何发展也有不同的理解。如何把握监管艺术以及对市场的理解,决定了不同掌门人的监管风格,亦在一定程度上影响着监管者乃至保监会的自身命运。

1997年12月,央行接管永安财险,震惊金融业。据一位参与筹建保监会的人士回忆,此事成为保监会成立的重要动因。次年11月,在保险业整顿小组领导办公室基础上,保监会成立。

保险业是经营风险的行业,而保险公司自身的风险恰恰是保监会得以成立的肇因,亦成为保监会最终被合并的重要推动力。

“回首向来萧瑟处,归去,也无风雨也无晴”。

首任马永伟:建章立制

保监会成立后,一切从头开始。作为首任主席的马永伟着手立章建制,逐步建立起基于当时行业发展阶段的保险监管体系。比如,2000年1月出台《保险公司管理规定》,2001年4月发布《保险公司最低偿付能力及监管指标管理规定》,2002年1月,发布《人身保险新型产品信息披露管理暂行办法》,2月发布《保险公司营销服务部管理办法》等。

保险监管20年:三任主席,三重人生

第一任保监会主席马永伟(1998年11月-2002年10月)

与此同时,保险监管组织体系框架逐渐构建完成,到2001年4月底,中国保监会派出机构的组建工作已完成。

永安财险大案暴露出来的保险监管重机构设置、轻业务监管的弊端,促使保监会开始探索新的监管机制。

2002年2月9日召开的全国保险监管工作会议上,马永伟提出,保险监管在继续坚持市场行为监管和偿付能力监管并重的前提下,逐步向以偿付能力监管为核心过渡。后来被称作“偿一代”的偿付能力监管体系已见雏形。

永安财险的风险刚消,平安投连险退保风波又成监管者面临的新危局。

自1996年以来,银行存款利率多次下调导致传统险保费收入骤降。1999年6月10日,保监会发布《关于调整寿险保单预定利率的紧急通知》,将长期寿险保单的预定利率调整为不超过年复利2.5%。在此后的十年内,该预定利率成为各家寿险产品定价的“高压线”。该政策在一定程度上维护了市场的健康发展,避免了新利差损的产生。

为了降低利差损风险,马永伟还要求加快研制和开发新产品,以满足保险市场发展的需要。于是,投连险应运而生。

2001年7月因牛市泡沫消退,A股急挫,平安投连险账户的投资收益出现亏损。加之销售误导,引起大批客户不满和投诉,退保潮最终席卷全国,引起国务院高度关注,最终在多部委的联合行动下才得以平息。

事后,有业内人士反思,除了保险公司本身的问题,也与当时的监管手段不成熟,监管理念、技术和手段比较薄弱有关。比如,2001年2月,保监会发布的《投资连结保险管理暂行办法》,对于其投资方式、投资渠道等信息的披露要求不够全面和详细,而消费者的理性投资,有赖于监管部门制定完善的监管规则和信息披露制度。

在探索构建保险监管体系和实践专业监管之外,马永伟任内还牵头研究国有保险公司股份制改革。2001年,保监会会同国家计委、 财政部、 央行、证监会和三家国有保险公司,成立了保险业改革与发展调研小组。

2002年,中国人民保险公司、中国人寿保险公司和中国再保险公司三家公司的股改方案获得国务院批准。不过,三家公司股改收官,则由马永伟的继任者吴定富见证。

截至2001年,全国保费收入已达2109.4亿元,总资产为4591亿元。全国共有保险公司52家(其中11家筹建)。

二任吴定富:随势而变

2002年10月,马永伟到龄退休。曾任保监会副主席,时任中央纪委常委、秘书长的吴定富,重返保险业,成为保监会第二任主席,执掌保监会长达九年。

保险监管20年:三任主席,三重人生

第二任保监会主席吴定富(2002年10月-2011年10月)

彼时,保险业正笼罩在巨大的利差损阴影下。吴定富在2003年全国保险工作会议上透露,我国寿险保单1999年前的利差损高达500多亿元,而2002年保险业总资产仅有6000多亿元。

因此,化解利差损风险,解决保险公司发展资本金不足的问题,成为摆在吴定富面前的首要任务。他随即提出保险业“做大做强”的要求,继而提出“又快又好”。

2003年9月,吴定富首次提出“现代保险功能理论”,即保险具有经济补偿、资金融通和社会管理三大功能,认为后两种功能亟待快速全面发展。

据业内人士回忆,发展几乎成了吴定富的口头禅,几乎逢会必讲“发展”二字,乃至还专门成立了发展改革部这一保监会所独有的“特色”部门。

经过重组改制后的人保财险和中国人寿,2003年相继实现海外上市,2004年平安登陆香港H股,通过上市完成了自我造血。几家公司的利差损压力逐渐缓解。

2004年12月保险业进入全面开放,国际巨头纷至沓来。尚显稚嫩的国内保险机构如何应战虎视眈眈的强敌?

保险业开始进入业务扩张期。2004年5月底,保险业总资产首次突破1万亿元,到2006年已近2万亿元,翻番仅用了约一年半时间。

对于当时保险业的狂飙突进,业内亦有不同声音传出。2004年4月,《中国保险报》刊登了一篇读者评论《保险业:做大做强还是做秀》,对“做大做强”口号提出质疑,认为“数字大,不等于保险业做大”,保险业对“做大做强”存在误读。

这场争议以《中国保险报》社长、总编和副总编皆被免职而告终。保险业依然沿着“以保费论英雄”之路前行,且至今仍未有实质改观。

一位行业长期观察者指出,保险公司的“保费冲动”其实源于监管部门对保险公司的业绩考核和管理评价,公司的保费收入规模关乎其业绩评价、职位升迁,甚至重要会议的座次。

不过,监管者亦有自己的思考角度和行业理解。一位保监会部门负责人对《财经》记者谈及,当时保险业尚处在初级阶段,基础薄弱,抗风险能力亦弱。只有迅速发展,才能增强行业实力和抗风险能力。作为监管者,在这个阶段的主要任务就要为行业发展开路护航。

2006年6月,《国务院关于保险业改革发展的若干意见》(即“国十条”)发布,被视为保险业的重大政策红利,被吴定富评为“保险业发展史上的一个里程碑”。为此而召开的保险工作座谈会,成为当时保险史上首次高规格的大会。

“国十条”提高险资入市比例,允许参股商业银行、境外投资、投资资产证券化、投资不动产、投资创投企业等一系列政策,投资渠道的瓶颈渐次打破,险资从此开疆破土。

“国十条”的出台可谓及时雨,险企随即赶上了次年的大牛市,赚得盆满钵满。2007年行业资金运用收益达2791.7亿元,已实现投资收益率在10%左右,创下历史最好水平。吴定富对此总结为“一年赚了五年的钱”。

2008年初,在强调“又好又快、做大做强的首要任务没有变”的同时,吴定富亦指出,一定要看到其中蕴含的风险。

“富贵隐危机”,那场肇始于美国的金融危机,2008年时已传导到中国。美国国际集团(下称“AIG”)等一批国际保险巨头身陷危机、平安投资富通巨亏等一连串事件,亦令保监会开始警醒。据当时的保监会人士回忆,金融危机发生后,保监会内部确实很担心波及中国市场,还专门开会研究AIG对中国保险业的影响。

国内市场亦从牛市盛宴的狂欢中梦醒,沪指腰斩,投资收益缩水,又一场投连险呼啸而至。而此前新华保险挪用资金、中华联合保险巨亏,已为行业敲响警钟。

从2008年起,保险业进入全面排查和化解风险的阶段。重拳整治市场秩序,成为当下重任。吴定富的监管思路开始从“加速发展、做大做强保险业”转向“防风险、调结构、稳增长”。

监管体系亦进一步完善。2008年9月1日,以主席“一号令”形式发布的《保险公司偿付能力监管规定》,首次引入资本充足率指标,“三支柱”的现代保险监管体系和监管法规体系确立。

行业渐渐企稳之后, 2009年保监会提出“转方式、调结构、防风险、促发展”,回到“促发展”的目标上。

吴定富接受媒体采访时曾表示,保监会的工作重心,在不同阶段有不同的切入点。

有多年从政经验的吴定富,非常强调政治和政策对经济的影响,常告诫保险业高管们要以政治经济学的眼光看待保险问题,要“跳出保险看保险”。

在一次内部会议上,吴定富半开玩笑地提到,他知道业内常有人说他不懂保险,只会“玩政治”。

吴定富执掌的九年,是保险业高速发展的时期,亦是跌宕起伏、市场与监管不断碰撞的阶段。

2010年,保费收入达1.45万亿元,总资产5.05万亿元,利润总额576.7亿元。中国一跃成为新兴保险大国。

三任项俊波:滥权失速

2011年是“十二五”规划开局之年,亦是吴定富结束九年之治隐退之时。同年10月,农行董事长项俊波成为第三位保监会主席,五年后则成为这一职位的终结者。

保险监管20年:三任主席,三重人生

第三任保监会主席项俊波(2011年10月-2017年5月)已被双开和立案审查

项俊波上任之年,国内保险业告别高速发展期,陷入瓶颈期:保险业总资产增速出现2008年金融危机爆发以来首次下滑。总保费收入出现唯一一次负增长。仅有3.39%的全行业平均投资收益率无法覆盖寿险成本,中小保险公司背负资本压力陷入困局。

整顿、松绑、改革,成为项俊波任内的三大关键词。

2012年被项俊波定为“整顿年”,同年6月,以放松管制和拓宽范围为名推出13项保险投资新政,囊括当时所能预期的所有投资工具,力度空前,被业内评为“超出市场预期”。

这还只是行业大松绑的试水。2013年,项俊波宣布,要进行以“放开前端、管住后端”的市场化定价机制、保险资金运用和准入退出机制三大市场化改革。

2014年8月13日,《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(下称新“国十条”) 再次为保险业大“松绑”,其中新政策多达31项。

多重松绑之下,保险业的成绩看着很靓丽:2014年保费收入突破2万亿元,总资产突破10万亿元,增速达17.5%,达到2008年国际金融危机以来最高。利润总额激增106.48%,创出新高。

2015年初,万能险费率改革启动,分红险亦将随后展开。随着投资政策不断松绑和万能险改革,投资型产品和险资投资双双进入狂欢期,一批中小公司借此实现“弯道超车”。

2015年7月,保监会发布《关于提高保险资金投资蓝筹股票监管比例有关事项的通知》,随后,宝万之争启幕。

除了在负债和资产两端发力,项俊波亦大开资本扩容之门。2013年4月,保监会发布《关于〈保险公司股权管理办法〉第四条有关问题的通知》,将单个股东股比一举提至51%,突破维持多年的20%单一股比铁顶。

自新“国十条”发布以来,保监会共批筹财、寿和资管公司分别为24家、17家和16家。其中,2016年就有18家保险公司和2家保险资管公司批筹,月均一家。其间,一批资本大鳄亦蛰伏其中,成为日后兴风作浪的主角。

一位保险业内人士指出,保险是最需要耐心的行业,而保险公司背后的资本却是最缺乏耐心的功利主义者。来自资本急于获利的诉求将保险业推入不顾成本发展的冲动。

负债端万能险井喷引来的“妖精论”,资产端频频举牌引发的争议,资本大鳄把保险公司作为融资平台进行的资本狩猎,这场行业狂欢最终把项俊波本人以及保险业导向不可预知的命运。

业内人士指出,虽然项氏改革促进了行业发展,但以保费论英雄的行业魔咒依然未解。高歌猛进之下,风险亦在积聚。2016年全行业利润锐减四成,满期给付及退保金额逾万亿元。

彼时,以高杠杆和泡沫化为主要特征的金融风险蔓延之下,防范金融风险已成当务之急。当年3月的政府工作报告首提金融风险监管全覆盖,要求加快改革完善现代金融监管体制。2016年中央经济工作会议、2016年召开的三次中央政治局会议,皆将防范金融风险放在突出位置。

奈何一语未惊梦中人。据多位业内人士透露,在某次会议上,其他金融监管部门负责人都在谈如何防范风险,只有项俊波大谈如何发展保险业。一位当时的与会人士事后评价,当时就感觉此人迟早要出事,因为其对当前经济形势和决策层的意图缺乏领悟力。

事实上,保险业的喧嚣已引起高层的高度关注。据《财经》记者从有关渠道获悉,2016年国务院对保监会作出如下批复:“防风险严监管,完善规则,内外有别,遏制非法,保护合法,坚持市场化法制化原则不变,促进保险市场和资本市场健康稳健发展。”

保监会此前放开的股票投资和股权比例等政策开始收回,此时的多项治乱监管措施显得仓促而零乱。

在经过种种传闻之后,项俊波的职业生涯在2017年4月9日戛然而止。据了解,时值周末,保监会内部对项俊波的变故事前毫无觉察,直至有关方面通知项俊波被带走接受调查。

2017年5月5日,国务院免去项俊波的保监会主席职务。9月23日,中纪委发布公告,对其作出双开和立案审查的处理。项俊波被定性为滥用审批权和监管权,谋取个人政治利益等,利用职务之便为他人谋利益等。

项俊波的身影虽然在保监会消失,其留下的“监管遗产”却延绵至今。保监会发布的信息显示,2017年以来,个别保险公司盲目扩张,一些重点领域、重点公司的流动性不足、公司治理失效等风险正逐步显现。

自从项俊波“落马”后,一场以“强监管、补短板、治乱象、防风险”为主旨的项氏流毒清除战全面铺开。保监会接连下发一系列文件,对监管部门和行业进行全面风险梳理和排查。“对监管行为再监督”成为保监会不同于以往的监管思路。多位保监会高层人士数次在公开发言中强调要全面强化保险监管,彻底摒弃本位主义和“父爱主义”。

国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任朱俊生指出,监管权力的边界与约束以及相关的法治建设,是讨论所有监管体制与机构改革的前提,“但这一点似乎没有得到应有的重视”。

全面治乱、回归保险本源之下,唯规模论的发展已不再是重要目标。

一位保监会部门负责人表示,保险业现在已进入“仓禀实知礼节”的阶段,现阶段保险业的重点不是增长式发展,而是完善和维护保险市场运行的规则,更好地进行风险监控和消费者保护。

多位保监会人士此前在接受《财经》记者采访时指出,保险业的一些风险点和问题,病根并不在本行业之中。需要相关监管部门一起寻找治病药方,共同探寻风险防范的方式和监管技术。

监管模式之变为综合“治病”提供了可能性。2017年7月召开的全国金融工作会议,着重强调了以强化金融监管为重点,加强功能监管,更加重视行为监管。这是中央首次在高规格层面对监管模式的改变进行了确认。如今一行两会的监管体制改革,是进一步落实之举。

去年4月项俊波落马后,保监会主席职位一直空悬至今达11个月之久,业界已在流传保监会将被合并的消息。如今靴子落地,在诸保险业人士看来乃意料之中。“不过还是有点伤感”,一位保监会人士向《财经》记者感叹。

(本文首刊于2018年3月19日出版的《财经》杂志)

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