中美新一轮经贸博弈前景推测

《财经》杂志   文/卢锋     

2018年8期 2018年04月16日出版  

进入新一轮中美关系颠簸期,中国对贸易战不得已接招具有被动性,然而在应对选择上具有战略主动性。如果中美双方决策层能高瞻远瞩从长计议,有可能成为实质性提升两国互信合作并在更高层次上推进中美新型大国关系的历史契机

近来,中美贸易战一波未平一波又起。贸易摩擦金额从最初232措施的30亿美元上升至301调查的500亿美元,在中国实施快速回击对等反制后,美国总统特朗普又提出拟再增加对1000亿美元的中国进口商品加征关税清单。受中美贸易摩擦演进的影响,全球金融市场剧烈震荡,股市下跌,债市利率上行。

形势演变与我们年初简报关于“中美贸易战风险上升”判断相一致,也证实笔者2016年底评论特朗普胜选时提出的看法:“中美关系可能会由此面临两国关系正常化以来最深刻、最严峻、最复杂的考验”。

美国对华经贸和整体政策调整,具有深刻经济根源和时代背景,意味着中国发展外部环境发生阶段性转变,同时提出一系列需深入研究的新问题。这里仅就301调查与中美贸易冲突的前景简略探讨三点。

 

美对华301调查进展及可能加税时限

特朗普发表备忘录当天,美国贸易代表办公室(USTR)发布“情况介绍”和180多页的对华301调查报告,片面指责中国强制技术转让、歧视性技术许可要求、战略性并购获取高技术资产、网络窃取技术秘密等。以此为借口,美方拟议实施三方面制裁措施:一是对中国500亿美元进口商品加征关税,已于4月4日宣布对华关税制裁初步清单。二是利用WTO争端机制起诉中方歧视性技术许可要求问题,3月23日USTR宣布已在WTO采取磋商请求行动。三是财政部将采用“行政机构措施”对中方在美投资实施更为严格管制。

针对美方单边保护主义升级行动,中国外交部、商务部和驻美领馆等机构第一时间表达强烈不满并坚决反对。3月24日国务院副总理、中财办主任刘鹤与美方高官通话指出:“美方近日公布301调查报告,违背国际贸易规则,不利于中方利益,不利于美方利益,不利于全球利益。中方已经做好准备,有实力捍卫国家利益,希望双方保持理性,共同努力,维护中美经贸关系总体稳定的大局。双方同意继续就此保持沟通。”商务部23日宣布拟对7类、约30亿美元从美国进口产品加征关税,回应美方3月份依据232调查对钢铝实施的加征关税行动。4月4日,中方公布对美方500亿美元进口产品加征关税的反制报复清单。

观察目前301争端涉及一个技术性问题:从3月22日公布调查结果到美方可能实施制裁需要多长时间。有关讨论较多认为期限是2个-3个月或90天的依据是什么?是否准确?根据美国301法案,特定案件从启动调查到终结大体有五个流程和八方面内容。(1)发起调查;(2)调查发起后的磋商;(3)贸易代表的裁定;(4)措施的实施;(5)对外国的监督;(6)措施的修正与终止;(7)信息的请求;(8)行政管理等程序。其中前四步按顺序依次进行,后四步则贯穿在后续程序之中。就这次对华301调查而言,美方22日宣布调查结果,显示目前处于开始第三步并向第四步过渡阶段。

美方三方面制裁措施各有不同实施时间表。就加征关税而言,从特朗普备忘录到最终可能实施制裁还有三个环节:一是由USTR公布初步加征关税产品对象与加税清单,二是经过一个公示和跨部门磋商后形成最终产品与关税清单,三是再经过一个过渡期后开始实施。备忘录指示USTR在15天内公布初步清单,4月4日已完成这一步骤。此后经30天公示和磋商期将提出最终清单,并在美国“联邦纪事”(the Federal Register)上公布。可见前两段时长是备忘录后一个半月以内。

问题是第三步走多久?依据美国301相关法条,通常情况下最终清单公布后30天内要付诸实施,这与中美贸易战2个-3个月内必见分晓的流行观点相一致。不过该法条还规定,在特殊情况下实施制裁措施可延后最长不超过180天。特殊情况包括:调查申请方主动要求延迟;在USTR主动发起调查场合,调查对象国在相关立法或实施行政措施方面取得实质进展;或贸易代表认为延迟实施有助于维护美国权利或得到更满意解决方案等等。最后,所有进展都取决于总统本人是否有特别指示,即特朗普有权改变整个流程。

由此可见,如果美方对华301调查真会走到实施加征关税报复这一步,从特朗普备忘录发布之日算起,时限最短两个多月,最长半年多。

 

从历史比较看这次301争端特点

历史上美国对中国一共发起过五次301调查,回顾早先案例并与这次调查比较,对认识目前形势也有启示。

1991年4月,USTR以中国对知识产权保护不足为由,第一次发起对华特别301调查。多轮谈判后美国于1991年12月3日公布对来自中国15亿美元进口品征收100%关税制裁清单,并以1992年1月16日为谈判截止期,同日中国公布12亿美元报复清单。最终双方在1992年1月16日达成协议,签署“中美知识产权保护谅解备忘录”,此后中国先后加入相关国际公约并修改国内有关法律,在一些南方省份进行反盗版执法。

1991年10月美国以中国市场准入问题为由发起第二次301调查。多次谈判后美方于2012年8月21日公布惩罚性关税商品清单,覆盖鞋类、丝绸服装、批货、矿物、工业设备和电子产品总价值约39亿美元,并以10月10日为最后期限。1992年10月6日最后谈判并在10月10日达成协议,签署《两国政府关于市场准入的谅解备忘录》。中国承诺取消进口调节税, 降低225种商品关税,并在五年内逐步取消对诸多美国商品进口的许可证、配额、管制和限制等。

USTR于1994年6月30日对华实施第二次知识产权特别301调查。1994年12月31日美方宣布将对电子产品、玩具、鞋类等总值28亿美元中国进口品关税制裁清单,同日中国宣布对美国出口盒带、唱片、香烟等消费品征收惩罚性关税等措施。1995年2月4日,USTR宣布2月26日作为对总值10.8亿美元中国进口品征收100%关税最后期限,中国再次宣布反报复名单。2月中旬中国突袭查封多家光盘工厂,2月26日双方达成协议,中方承诺大幅度加强知识产权保护执法,减少对知识产权相关产品进口和投资障碍。

1996年4月30日美方再次对华实施知识产权特别301调查。1996年5月15日USTR公布以1996年6月17日为截止期、价值30亿美元纺织品服装和电子产品征税清单,同日中国外经贸部公布了反击报复名单。中方关闭了15家生产非法光盘的工厂,承诺加强边境执法以制止盗版产品出口以及用于制造CD设备进口,重申开放进口知识产权相关产品市场。1996年6月17日,美国和中国就知识产权保护达成《信件交流与中国执法行动报告》。后经多轮谈判,双方于1999年3月正式签署《中美知识产权协议》。

中国入世后,美国工会组织与部分议员曾就劳工标准和人民币汇率问题多次要求USTR对中国实施301调查,都被USTR拒绝。2010年9月9日USTR应美国钢铁工人联合会申请启动对华清洁能源政策措施的“301调查”,2010年11月15日中方提交评论意见驳斥美不实指控。2010年12月22日美方宣布调查最终决定,称中国《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中补贴内容涉嫌违反WTO规定的禁止性补贴,并提起WTO争端解决机制项下磋商请求。两国在WTO争端解决机制项下磋商中达成一致,中国同意修改《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中的涉嫌禁止性补贴内容。

上述简略回顾显示,美国对华301调查并不罕见,此前双方至少已有五次交手。其中三次由知识产权保护争议而起,一次因市场准入问题,另一次涉及清洁能源产业政策。谈判中美方多次公布对中国进口商品加征关税报复,并提出谈判最后期限施加压力,中方则不甘示弱提出过反报复清单,有时甚至形成贸易战一触即发态势。然而双方最终——有时是截止期最后一天——达成协议和解,避免了大规模贸易战局面。301调查给中方带来调整压力与某些负面影响,然而对特定领域建立和完善市场体制也具有客观助推作用。

不过这次301调查与历史案例存在多方面差异,使双方寻求谈判和解难度显著增加。首先是争端对象与内涵不同。早先几次301调查,或主要盗版光盘生产销售引发知识产权保护问题,或涉及市场准入与清洁能源等特定政策,争议对象内容相对集中和直接。这次301调查争议问题跨行业跨领域,大都超出常规贸易摩擦事例范围。其次是美方制裁手段不同。早先美方制裁手段主要诉诸加征关税,规模在10多亿或20亿-30亿美元。这次美方加征关税涉及进口量值一上手就是500亿美元,并且还配合其他种类措施。再次是争端原因与背景不同。这次争议起因不仅与某些领域我国市场体制不完善因素有关,相当程度则由于美方因中国快速追赶及其自身增长动力不足产生的焦虑感与危机感。最后是这次美国对华301调查引发媒体关注度更高,更加具有泛政治化色彩。通过谈判化解本次301调查争议,需要更高水平与智慧。

 

中美新一轮博弈的五种前景

基于对目前形势观察与贸易战潜在影响分析,可对新一轮中美经贸博弈演变提出“2+3”五种情景探讨。所谓“2+3”五种情景,是指发生和不发生较大规模贸易战状态所分别对应的两种和三种情景。

避免爆发大规模贸易战的第一种情景,是双方通过高难度和谈阻断目前紧张形势滑入大规模贸易战。促成这个情景可能出现的推动因素,是中方出于维护中美关系大局努力化解矛盾,美国担心自身利益受损因而在把强硬立场转化为实施行动时较为注意分寸,最终双方在一段时期心理战、舆论战甚至小范围冲突后止步于大规模贸易战门槛。依据上述对美国实施制裁时限讨论,这一情景是否出现也许能较快看到结果,也许要拖延半年甚至更长时间方见分晓。目前虽然形势紧张,双方仍有相当可能取得和解合意结果。

避免大规模贸易战的第二种可能情景,是美国国内经济和政治形势出现超预期逆转,使得特朗普政府难以持续聚焦对华经贸和整体政策调整。美国经济危机后借助货币超常扩张维持经济多年低速增长积累了各种矛盾,目前利率正常化过程中资产泡沫与金融脆弱化压力有待释放,美国国内社会与族群等矛盾趋于激化,在特殊情况下发生短期逆转性变化并非不可思议。这个情景当然属于小概率事件,然而也不能完全排除。

万一发生较大规模贸易战,较大可能出现的情景是持续一段后美方认识到一味强硬不符合其根本利益,因而不得不退而寻求与中国在经贸合作与竞争关系平衡上达致一个新的可接受状态。依据对贸易战影响综合分析,中国虽然面临出口依存度较高弱项,然而宏观经济系统调整与整体抗压能力较强;美国在进口限制上选项较多,然而受结构性和周期性因素制约,宏观经济对贸易战冲击承受力较弱。加上美方处心积虑挑起贸易战不占理,贸易战持续伴随压力困难增加,美国社会内生“厌战”情绪与“求和”诉求,不得不通过谈判择机退出。

第四种情景是,大范围贸易战冲突可能在历史偶然性规律作用下,为中美实质性提升新型大国合作关系提供历史契机。假如贸易战负面影响与美国经济社会矛盾超预期激化不期而遇,使得美国面临新的危机冲击。这个小概率情景有助于推动美国通过痛苦经验认识到中美对抗没有出路的简单道理,有助于实质性证伪美国少数极端保守鹰派人士对中国发展的误读错判。如果双方决策层能高瞻远瞩从长计议,有可能成为实质性提升两国互信合作并在更高层次上推进中美新型大国关系的历史契机。这将有利于中国、有利于美国、有利于世界。

第五种发生概率更小然而对中国潜在风险较大的情景,是贸易战与美国地缘政治政策转变激发起中国国内对美全面对抗情绪与比较激进意识形态反弹,妨碍深化改革扩大开放既定政策实施,甚至导致经济体制与政策的显著左转,对中国现代化以及中美关系产生较大负面影响。应当指出,中国有广泛认同改革开放的社会主流共识,上述情景其实很难发生。不过就分析逻辑而言,警惕防范这方面潜在风险应贯穿管理新一轮中美关系颠簸期的全过程。

目前形势紧张,但仍有可能避免贸易战。面对美国在经贸领域频繁生事,中国政府保持既克制又针锋相对是负责任的合理对策。贸易战具有“负和游戏”属性,本质上没有赢家,然而就贸易战实际案例而言,观察相关参与国的主观意图与客观结果之间关系,仍有可能评估相对损益得失。依据上述初步讨论,中国只要能避免第五种情景就不会输,其他四种情形都会胜出,差别是赢大赢小。中国对贸易战不得已接招具有被动性,然而在应对选择上具有战略主动性。

(作者为北京大学国家发展研究院教授,编辑:王延春)

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