屠新泉:中美经贸关系需要靠善意支撑

《财经》记者 黄承婧 实习生 王文杨/文 郝洲/编辑

2018年05月16日 12:53  

屠新泉在接受《财经》记者专访时称,“现在核心的问题不是制度,而是中国的竞争力发生了根本变化”,中美双方都需要重新找到一个让对方感到舒适的平衡点,贸易和投资规则最终“是需要靠善意来支撑的”。

《财经》记者 黄承婧实习生 王文杨/文 郝洲/编辑

中美经济谈判将世界上最大的两个经济体带到了重新定义双边关系的历史关头。经过月初在北京的短暂交锋之后,中共中央政治局委员、国务院副总理、中美全面经济对话中方牵头人刘鹤今日正式抵达美国访问,将继续同美国财政部长姆努钦率领的美方经济团队就两国经贸问题展开磋商。

但是对照双方在北京开出的要价单不难发现,两国在关税、知识产权保护以及强制技术转让等关键问题上交集甚少。会后双方表示将“建立相应工作机制”继续保持沟通。中美双方的商业界也都在密切关注着这场自上而下的经济谈判,他们的态度十分谨慎。如果两国政府能够坚持通过谈判解决问题的道路,避免走到施加惩罚性关税或其它制裁措施的地步,就已经算是“积极的结果”。

好消息是在刘鹤副总理开启访美行程前,特朗普释放了些许善意,发推文称美国正在为此前遭受惩罚的中国第二大电信设备生产商中兴通讯“提供一条恢复业务的途径”,美国商务部已经接到总统命令尽快落实这一工作。

对外经贸大学WTO研究院院长屠新泉是对国际贸易规则以及中国对外贸易政策熟稔的业内人士,时常参与对策讨论。屠新泉在接受《财经》记者专访时称,“现在核心的问题不是制度,而是中国的竞争力发生了根本变化”,中美双方都需要重新找到一个让对方感到舒适的平衡点,贸易和投资规则最终“是需要靠善意来支撑的”。

非常规出招

《财经》:美国财长姆努钦月初率团来北京谈判时提出了比此前更高的要价,而且削减逆差的主要方式是要求中国购买更多的美国商品,其真实意图似乎并不是要中国削减出口?

屠新泉:这并不是一个合理的要求。一个国家买什么产品、不买什么产品要看该产品的国际竞争力,我们很多产品并没有从美国进口,是因为美国该产品的国际竞争力不行。

我依然坚持此前的观点,从特朗普上任以来一系列的行动来看——包括刚刚宣布退出伊朗核协议——他真的是一个太不尊重规则的人,这与他出身于房地产行业有莫大关系,他发家时期的纽约房地产业是一个充斥着灰色地带的行业。经过一系列交锋之后,只能说特朗普对规则的蔑视和破坏程度比我此前预估的还要高。

现在欧盟国家对特朗普政府的行为方式也持批评态度。欧盟本身就是个国际组织,是靠一系列规则和制度安排联系在一起的,所以很强调国际法和规则的重要性。现在欧洲跟美国最大的分歧就在于特朗普太不尊重规则,巴黎协定、TTP、伊核协议,甚至包括WTO在内,想废就废,想不管就不管,这对美国的信用打击很大。

《财经》:中美之间以往的经贸谈判都是自下而上的,都是由非常了解对方的基层官员进行技术磋商,但是现在特朗普政府似乎要颠覆以往的模式?

屠新泉:其实美国一直是自下而上,利益集团影响决策层,现在的问题就是利益集团和决策层之间是有一道鸿沟。在美国商会的朋友,他们说现在每个企业都不敢单独去找特朗普,他们担心找到特朗普之后,特朗普会说:“你看!中国的知识产权保护不好,那你回来吧,别在中国待着。”他的思路跟以往的美国政府真的不一样,他最想要的是美国企业回到美国去投资和经营,所以特朗普要的“美国优先”跟美国公司想要的全球化完全不一样。

这也是我们运用以往的分析逻辑,比如双层博弈的贸易政治经济学框架去分析特朗普的贸易政策时,往往难以说得通的重要原因,特朗普根本上打破了美国贸易政策的形成逻辑,把许多他个人的经济和政治执念注入到实际的政策制定中。

以往的贸易谈判从来没有过将需要削减的贸易逆差总额设定为目标。过去美国和日本之间的谈判,日本也只是限制某项产品的出口、扩大某项美国产品的进口,但也从来没有对照数据去凑一个需要削减的总数,这是不可能做到的。所以,这根本不是个技术性问题,让那些技术官僚谈没意义的。只能是最高层之间先达成一个基本共识,然后再去落实具体的事。

如果仔细观察此次美方的要价清单,(改善知识产权保护)这一块并不是重点,这就是其内在逻辑上的矛盾。如果中国的知识产权保护体系继续提升,那么美国公司会更愿意来中国投资,最后的结果会导致美国对中国更大的贸易逆差。

《财经》:那么所谓的强制技术转让只是美国贸易代表办公室在找借口?

屠新泉:去年,美国在启动301调查后举行的首次听证会上(编者注:2017年10月10日),只有两家美国企业进行了发言,其中还有一家说中国不存在(强制技术转让)这些问题。我们虽然不能否认说这些问题完全不存在,但在实践当中确实不是太严重的问题。很多外资企业最初到中国来的时候都是主动转让技术,因为这是它们的优势,是它们撬开中国市场的途径。

 现在核心的问题不是制度,而是中国的竞争力发生了根本变化,因为中国作为后发的竞争者越来越强。那么意味着什么?意味着外资企业现在必须拿出他们最好的技术。以前只要拿出十年前的技术就足以吸引中国了,现在他们开始担心,拿出最好的技术后再被中国消化吸收,这些企业就失去了竞争力。企业的这些担心都是很实际的,他们其实不太关心什么制度。

《财经》:中美双方还没开始真正的技术性谈判,但6月份就是特朗普需要对此前清单上的中国商品加征关税做出决定的截止日期,如何让谈判能赶上这个时间节点?

屠新泉:在这个问题上,特朗普有很大的裁量权,没有人说这个最终截止日期不可以再延长,美国法律也没有强制规定。301条款其实分为两部分,第一部分是基于国际条约的,就比如说美国人觉得中国违反了WTO规则需要进行调查,然后法律就要求政府必须采取行动,这是法律强制的;第二部分是没有法律约束的,在301调查之后总统可以采取哪些措施这一块对总统没有约束,它不是强制的,而是叫授权。最终的裁决权依然在总统手中,总统可以决定什么时候施加什么样的制裁措施。甚至说最后总统决定不采取任何措施,美国企业也无法依据法律起诉总统,因为这个调查都是由美国总统发起的,谁来作为起诉方呢?它不存在任何违反美国国内法问题。

善意很重要

《财经》:有一些消息称,中美两国海关都针对对方采取了一些措施相互施压,这会给接下来的谈判会带来什么影响?

屠新泉:在反倾销案例里面会采取预征税款的做法,肯定会先有初裁,初裁以后就可以预征,然后海关根据最终裁决再决定是保留还是退还这些税款。这样的做法其实就是增加企业的资金成本,然后增加一些不确定性,企业可以选择放弃这部分市场。当然企业也可以根据美国的国内法去起诉,但是个非常复杂的过程,所以最现实的做法可能就是等待最终的裁决,这期间暂停出口。

当然如果中国睚眦必报,也可以对美国采取各种手段,比如更加严苛的海关检验检疫措施,根本不需要增加关税,就可以把美国的货物挡在外面。举个极端的例子,比如说进口某项产品,只允许一个海关进口,因为只有那个海关有相关检验设备,海关在那就派一个人值守,一个人只能一天检验一箱,那么后果可想而知。

因此,贸易规则归根结底是需要靠善意来支撑的,如果一方真要出于恶意去整治另一方,WTO根本就管不了。WTO是基于一系列协议(agreement)的,协议其实也有“合意”的意思,只有双方对彼此有基本的善意,WTO规则才能真的得到实施。

《财经》:根据您多年的观察和追踪,中美双方目前开列出的清单当中,哪些方面是可以达成妥协的,像您所说的释放善意?

屠新泉:从中国的角度来看,进一步开放的空间还是有的,包括降低关税,增加服务贸易进口,跨境服务可以直接反映在经常账户上。美国服务贸易对中国有500亿美元的顺差,这方面还可以继续扩大,例如跨境金融服务。另外,文化娱乐产品,甚至包括医疗教育等服务,其实都是可以通过或者部分通过跨境方式提供。跨境方式提供,就意味着中国的消费者可以通过互联网购买美国的服务,这样的话会记录在美国的经常账户的出口上。但是如果非要说一个类似于1000亿美元的具体数字,难度非常大。使用一些模糊性的措辞,例如“尽最大努力”之类的,对于双方应该都是可接受的。

至少从政策的层面来看,肯定是中国进一步放开的空间更大。这毫无疑问,因为我们保护水平肯定比美国要高。另外一个非常关键的问题就是你的开放是只对美国开放,还是对世界开放。按照我的理解可能是对整个世界开放,尤其是降关税的问题,我们一降肯定是对所有国家都降,不会说单独只对美国降。

《财经》:根据特朗普的指示,美国接下来还会有一系列动作加强限制中国在美国的投资,尤其是在高新技术产业领域的并购活动,这些显然都不是出自于善意。

屠新泉:投资这个问题要相对要更复杂一些。相比起贸易来,投资领域没有国际规则可循,WTO规则虽然有一部分的覆盖,但是相对是比较少的。从实际投资情况看,其实美国在中国的投资存量很大,中国对美国的投资存量很少,这里有历史的原因,以前中国没有资本去投资。那么现在中国有对外投资的能力和意愿了,美国这个时候就开始谈对等了。以前他们来中国投资遇到重重政策阻碍,现在中国却可以在美国开放的市场环境中收购,他们觉得不公平、不对等。欧盟也持有类似的看法。

这些担心的源头还是中国在技术层面上的竞争力逐渐迫近,他们认为仅剩的这点优势都要被中国买走了,反过来中国不对他们开放投资,造成了整个美国商业界对中国的看法在过去两年的时间里急剧变化。关键的问题在于我们自己能不能想得开、放得开。比如说可以开放到什么范围,什么样的国有企业不能被并购,首先要自己想清楚。

现在美国要搞这些投资限制规定,欧洲也在搞,都在准备。你可以说他们在倒退,但不能指责他们违反规则。不过美国也提出了,中国可以开列一个负面清单,表明哪些领域不能投资,美国也会开列出一个。在投资领域看的就不是互惠,而是对等原则。

“互惠”还是“对等”?

《财经》:现在有一种观点认为,中国在加入WTO时与欧美国家在“reciprocal”这个词的理解上有偏差。您作为研究WTO的顶尖专家,怎么理解这件事?

屠新泉:在WTO规则里没有对“reciprocal”这个词的定义,因此它不是一个法律概念,而是一个谈判的概念。这个词最早出现在美国也是这样,叫“reciprocal trade agreement”,就是互惠的含义。谈判当中,你给一点,我给一点,最后大家都接受,这就叫互惠,对不对?不然就叫不平等条约了。

再比如说,美国最开始根据互惠贸易协定法与拉美国家签订的贸易协议,包括关贸总协定早期的关税谈判,就是按照等比例去降关税,而不是规定双方必须把关税降到同一水平线,这也可以称之为对等。

总而言之,“reciprocal”是个心理上的概念,而非法律意义上的严格对等。

《财经》:那么您如何评价目前美国和欧盟对中国普遍的失望情绪?

屠新泉:从对国际法的尊重和遵守WTO规则的角度而言,中国的记录还是得到肯定的。从中国的市场开放来看,服务业这块做得相对差一些,但也不能说中国违背了承诺。我们关于服务业开放的承诺相对含糊,不是特别具体,这是由行业本身的特点以及WTO要求的承诺方式决定的。关税可以用非常明确的数字来衡量,但是服务业存在名义开放和实际开放的差别。名义开放就是我规定你可以去哪些城市,控股比例不超过多少,而实际开放就涉及到了国内监管,国内监管并不由WTO管辖。

现在与监管协调的问题主要是通过投资协定的谈判来解决,投资本来就不是WTO所管辖的领域,成员如此之多,很难进行统一的监管协调。因此,投资协定的谈判通过双边谈判更容易达成。我们跟欧盟在谈,跟美国也在谈,里面就涉及到监管透明化、标准化等问题,也有的叫监管互认。比如说,在欧盟的监管环境下发展起来的企业到中国去投资,不一定要求中国的监管条例与欧盟完全一样,但是企业不需要做太大的调整就能够适应,这个就叫所谓的监管协调。

而监管协调不仅仅是中国与其他经济体谈判时遇到的困难,美国和欧盟之间也没法协调好。它们关于TTIP(跨大西洋贸易及投资伙伴协议)就卡在了这个问题上,且不说服务业,货物产品都没有很好地协调,比如说汽车的安全标准,他们就争了很久,到现在也没解决。食品安全标准也一样,到底这个农药残留多少算合适,谁也说不好,即使是在欧盟内部各个成员国之间,监管协调也还没有完全落实。

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