央行财政部为何会在经济不景气时吵架

微信公众号“董真理”     

2018年07月18日 16:33  

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近日,央行研究局徐忠老师和财政部代表的文章刷屏了,央行和财政部的矛盾由来已久,如此争锋相对引来众多关注实属第一次。双方发言内容略微晦涩,下文将两篇文章的简要白话版和相对应的原文节选呈上。

背景:

财政部美滋滋——上半年财政收入超10万亿元创历史新高;

央行苦哈哈——上半年社会融资规模增量累计为9.1万亿元,比上年同期少2.03万亿元;

央行和财政部的共同业绩指标——GDP二季度同比增长6.7%,增速比一季度放缓0.1个百分点;

先感受下双方辩友的主题:

央行徐忠:当前形势下财政政策大有可为

财政部青尺:财政政策为谁积极?如何积极?

第一回合

央行代表先发问:“我知道权力没有都在你手上,但是在你的职能范围内,让你多花钱支持实体经济,结果赤字还少了,你说你关键时候怎么缩了?让你少收税,多几家企业存活,你怎么就听不进去?”

财政是国家治理体系的基础和支柱,思考财政问题,一定要站在国家的高度而不能是部门的立场。中国的财政部喜欢与美国财政部对比,强调自己的权利太小。实际上,美国财政部相当于我们的国务院,至少相当于我国发改委、财政部和商务部三者之和。中国的财政体制脱胎于计划体制,财政政策制定实际是分散在多个部门,各部门往往从自身立场出发制定政策,公共财政的现代国家治理体制还没有建立起来。

就国家治理体系现代化而言,在健全的财政治理结构里有相当部分内容应该是制衡。金融危机反映出,每个经济体都要防止政府乱花钱。从预算的角度来讲,预算制定、预算批准、预算执行和事后监督,都要建立足够好的制衡关系。相比之下,中国的财政透明度很不够,信息披露大而化之,缺少公众监督,不要说人大代表看不懂财政报表,我也看不懂。没有有效的信息披露,事实上监督制衡无法实现。

从这样的大方向出发,观察当前的财政运行,至少有以下几个问题值得重点关注。

预算管理不健全,导致财政运行存在顺周期性,没有发挥好逆周期宏观调控的作用。财政赤字并不是越少越好,更不是收入增长越多越好。为了防范和化解金融风险,金融部门正在去杠杆,货币政策实际上是稳健中性的。在这种背景下,财政政策应该是积极的,然而现在看到的情况是,财政收入以较高的速度增长,今年预算安排的赤字率是2.6%,与去年3%的水平相比是紧缩的。即使按照一些财政专家所测算的,实际的赤字率可能达到3%,那也不是积极的。因为对地方债务控制后,总的财政政策不可能积极。用我一位同事的话讲,没有赤字增加的积极财政政策就是耍流氓。

财政部强势回应:“你凭什么说我缩了?你会算赤字吗?我到底花了多少钱我自己都数不清!”(减税的问题先不谈,我当没听见。)

财政赤字通常理解就是收支差额,但是各国财政收支的口径有一些差别,赤字口径因此亦有所不同。简单地用赤字率衡量积极财政政策,可适用于一般经济评论场合,但对于专门研究财政体制和政策来说,是不够严谨的。

媒体、学术界和金融机构对中国财政赤字口径的讨论由来已久,一些“看不懂财政报表”的人大代表和财经研究者也提出过计算赤字的修正方法,得出过不同的“实际赤字率”。这些分析各有一定道理,归纳来看,这些“实际赤字率”和官方赤字率的差别主要在于:第一,官方赤字沿用一般公共预算(原称公共财政预算)新增债务规模的口径,这个口径是比较小的;第二,由于中央和很多地方财政设有预算稳定调节基金,有些地方有年度间结转资金,通过净调入这些资金可弥补一部分收支差额,可以视为不同年度之间赤字的调剂,减少了官方赤字的波动;第三,预算法修订后按照“四本预算”(即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算)的规定,广义上赤字还应考虑政府性基金预算的收支差额(即地方政府专项债务)。此外,以前地方政府在预算之外的举债融资,常被认为应计入广义上赤字,但是很难追溯和准确统计。

查阅2018年预算报告,我们可以看到有关线索:“统筹收入、赤字、专项债务和调用预算稳定调节基金,适度扩大财政支出规模”。上述表述说明,虽然官方赤字口径未发生变化,但财政部门在实际操作中已统筹考虑多种渠道加大积极财政政策力度,因此不能将赤字规模与积极财政政策的力度简单等同起来。

第二回合

央行抱怨:“你知道金融去杠杆我有多费劲吗?杠杆咋高的?还不是你这个做分母的资本金给少了?你到底会不会做账啊,不会我来!”

金融是实体经济的镜像反映,实体经济的负债对应着金融机构的资产。因此,金融乱象实际反映的是实体经济和整个体制机制的问题,金融机构的杠杆是被动加起来的,是地方政府和国有企业规模扩张、杠杆率攀升的结果。近日发布的《中共中央、国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》写得非常好,关键在落实。文件明确,财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责。我们认为,履行好出资人职责关键是做好两项工作。

一是要充实国有金融机构的资本金。从国有资产管理体制角度而言的国有资本,是经济学中的“资本”概念,而非会计上的“资产”概念,国有企业只有减去负债后的“净资产”所有权才属国家所有,才是真正的“财富”。从金融业的角度看,现有国有金融企业的国有资本在很大程度上是不真实的,有的是自己为自己注资,有的注资早已消耗殆尽。之前的历次注资,财政并没有真正掏钱,“特别国债”实际是在央行的帮助下财政发债银行买、银行自己为自己注资,没有真正增强银行吸收损失的能力。一些金融机构股份制改革过程中设立的共管账户,也属于类似的性质。当前经济存在下行压力,金融去杠杆导致金融机构资产从表外回归表内,资本短缺的问题显得尤为突出,财政做实国有金融机构资本更加重要。为了增强防范和应对金融风险的能力,必须以财政资金真实地向国有金融机构注入资本。

二是通过银行董事会结构多元化,提高董事会专业性,提升国有金融机构的公司治理水平。如果光是派人、给国有金融机构当“婆婆”,不能改善公司治理,我估计将来中央可能需要出另一个文件,授权人民银行或其他部门来履行出资人职责。

财政部回应:“你花钱靠印纸,我掏钱可要真金白银的好吗?而且都是纳税人的钱,我能随随便便就给吗?再说,难道一定要我倾尽所有直到破产才算是给足了资本金吗?PS我业绩一直这么好,你少指手画脚。”

徐博士文中有一个很吸引眼球的论点是,“现有国有金融企业的国有资本在很大程度上是不真实的。之前的历次注资,财政并没有真正掏钱。特别国债实际是在央行的帮助下财政发债银行买、银行自己为自己注资”。这种说法恐怕让海内外投资者大跌眼镜,甚至产生误解。

事实上,财政当局的资产负债表扩张是受限的,举债安排的支出与通过财政收入安排的支出都是掏出真金白银,除了对举债形成的支出往往要增加一些限制之外,资金本身并无区别;而货币当局资产负债表的伸缩度极大,由于存在印钞稀释货币的能力,对其“慷慨掏钱”则需要高度警惕。只要中央政府没有穷到打白条挂账的地步,质疑中央财政没有真正掏钱,这种说法是很不专业的。

1998年全国财政收入只有9800多亿元,发行2700亿元特别国债不是一个小数。回过头来看,当时设计出一整套合乎市场经济规律的注资方案,是值得称道的。放到今天来看,财政发债注资商业银行,举债的同时形成收益率较高的资产,同时央行释放流动性,缓解资金面紧张,实属十分正常的协同操作。只不过20年前市场主体和手段有限,定向发行国债、降准备金率和被注资的对象都同为四大行而已。

当年财政注资银行,就是加大积极财政政策力度的重要体现,后来财政对于商业银行股改的支持也是毋庸置疑的。从一直存续的特别国债及付息,到后来银行不良资产转为优质债权,这些都是实实在在的钱和权益,最后承担者是全体纳税人,岂能转身一笔勾销变成了靠银行自己和央行“帮助”呢?进一步设想,若1998年不采取这个注资方案,解决问题还有几种可能:央行直接“放水”当出资人,财政挤掉大量民生支出用于注资银行,财政以高息举债注资而后用更多的财政收入偿还;如果采取这些做法,最终利益受损的是谁呢?

第三回合

央行指责:“你跟地方政府关系暧昧不清,地方政府一堆平台公司都在外面融资,都说他来还,现在债台高筑,杠杆率都是你们一步步给整起来的。回头还不起了就坑我们金融机构。金融机构都很可怜的好不好?那些平台公司什么情况他们根本就没法儿了解,你们一家子关系暧昧相亲相爱一致对外的,只能觉得你们一家人是一本账了。还有,那些个平台公司不管资金多贵都敢借,市场都被你们搅乱了好伐?”

随着供给侧结构性改革深化以及稳健中性货币政策的有效实施,2017年我国宏观杠杆率上升速度明显放缓。但必须看到的是,高杠杆仍是当前风险的集中体现。单纯从数字看,非金融企业部门的杠杆较高,政府部门杠杆率不高,但实际上大量非金融企业的债务是地方政府融资平台和国有企业的债务。

从这个意义上讲,地方政府的加杠杆行为是高杠杆风险的源头所在。据IMF测算,2016年如果考虑地方政府隐性债务的中国广义口径政府部门杠杆率为62.2%,已经超过欧盟警戒线标准。背后的原因很清楚,主要是我国的地方性政府债务信息并不完全透明,地方政府融资平台的债务背后往往隐含着政府信用担保和兜底预期,处于一种政府与非政府之间的模糊地带,属于准政府债务。

解铃还须系铃人。在没有理清楚政府与市场的边界、财政与金融的边界之前,将一些隐性债务划到政府债务之外,一推了之,这对化解风险本身没有帮助。这种做法可能引发地方政府的道德风险,偿债意愿降低,将财政风险转嫁金融部门,势必增加金融机构出现坏账的风险,甚至引发系统性风险。

事实上,地方政府的资产负债是同时扩张的,有些基础资产的质量还是相对良好的,可以对其债务偿还形成一定的担保。地方政府的去杠杆不能只关注负债方,更要关注资产方,完全可以通过资产出售、兼并重组等方式来缓解债务风险。

在地方政府债务管理框架中,强调金融机构约束作用,比如今年发布的财金23号文,大方向是对的,但是必须以落实财税改革为前提,提供相关配套条件。历史经验表明,由于财税改革落实不到位,在条件不具备的情况下,金融机构管不住地方政府的违规融资行为。

一是与地方政府相比,金融机构相对弱势。金融机构通常只能从公开渠道获得信息,很难实质性审查地方政府的资本金来源。目前的预算管理并没有将经常性预算与资本性预算分开,地方政府也没有公布政府资产负债表,财务信息的透明度依然很低。在当前条件下,金融机构很难按照市场化原则有效识别项目风险。

二是没有地方政府破产制度,地方政府事实上是无法破产的。实践中尚未发生过兑付危机,中央不救助原则尚未得到实践检验。金融机构容易对政府背景的投融资项目产生隐性担保和刚性兑付的幻觉,地方政府和国企等软约束主体成为金融机构眼中的优质融资主体,金融市场的定价规则和风险溢价完全被扭曲了。

三是地方政府软约束导致对利率不敏感,难以用价格调节手段调节地方政府的融资行为。因此,未来要从根本上防范化解地方债风险,关键是加快落实财税财税改革,为金融市场的发挥约束作用创造条件。这也是落实《中共中央、国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》的关键所在,否则,地方政府债务损失首先要依靠金融机构的资本来冲销,必然弱化财政部门国有金融资本出资人地位。

财政部回应:“你先别管我们一家人亲不亲!你那些个金融机构没一个省油的灯!虽然借了点钱,但是要尽了各种合规不合规的条件。再说,金融机构把债权产品包装的太好看了,太吸引人了才导致资金不往实体流的,GDP的锅请你来背!”

徐博士文中认为,将一些隐性债务划到政府债务之外,一推了之,可能引发地方政府的道德风险,将财政风险转嫁金融部门;同时,金融机构对地方政府处于弱势,由于财税改革落实不到位,金融机构管不住地方政府的违规融资行为。笔者认为,上述说法有失偏颇。

首先,金融机构在地方债乱象中,很大程度上扮演着“共谋”或“从犯”的角色,绝不是只会产生幻觉和弱势的“傻白甜”。地方政府不规范举债的各类形式、各个环节,几乎都有不同类型金融机构参与,其包装操作之复杂,远超出基层财政部门的工作水平。在以前地方举债处于灰色地带的情况下,不可能在像发行政府债券一样明面上公平竞争,金融机构在帮助地方政府融资时,自然设计对自己最有利的方案,既要确保刚性兑付,又要将自身收益最大化。考虑到地方政府融资冲动十分强烈,难说双方究竟孰强孰弱,甚至在预算法修订和地方债清理规范之后,还有金融机构强势要求地方政府违法违规对非政府债务进行担保。

在地方政府债务野蛮生长时期,金融市场产生了大批“高收益、低风险”的产品,扭曲了市场定价,挤占了投向实体经济的金融资源;规范地方政府债务管理是对这种扭曲的强力纠正,不可避免给地方政府和金融机构带来阵痛。地方政府处置存量债务风险,的确应当分类妥善处理,防范处置风险的风险。对划入企业债务、未纳入政府债务的存量债务,应积极稳妥采取措施,加快融资平台公司转型,提高经营水平,增强偿债能力。

但是需要指出的是:即使一些地方政府有意压低纳入政府债务的存量债务,也更多出于政绩考核和风险指标的考虑,而不是有意赖账不还,等着违约。因为基于中国国情和政治现实,特别是突出防范重大风险的背景下,地方政府是不愿意看到辖内任何企业发生债务违约的,无论融资平台公司、国有企业,哪怕是民营企业。

真正需要防范的是另一种倾向,就是站在金融机构的立场上,以防范金融风险为借口要求地方政府兜底,对不该担保或救助的隐性债务提供保护。这种做法延续了对金融市场的扭曲,不利于打破刚性兑付。尤其是提供保护的潜在手法,同样能给新增隐性债务打开方便之门,刺激金融机构继续“创新”,助长地方违规举债融资。这种现象更为隐蔽,危害更大。

最后,财政部强势反击:“央行你的建议都很激情,但是不合理。有空麻烦你还是管管你自己利率、汇率还有人民币国际化这个大局,思想不要太局限,你的差距还很大!”

随着中国成为世界第二大经济体,财政政策和货币政策制定者都面临着重大挑战,主要是如何从小国赶超视角转向大国主动视角看待问题。

财政方面,自十八届三中全会以来,从现代国家治理的角度做了很大的努力,很多重大改革举措已经拟定了路线图,但还有很长的路要走。在推进改革和规范制度的过程中,用财政资金支付一些成本是合理且必要的,但财政资金绝不是弥补部门和地方既得利益的“唐僧肉”,不能认为过去存在的即是合理的。“对地方债务控制后,财政政策不可能积极,所以要增加中央赤字”、“金融去杠杆导致金融机构资产从表外回归表内,就要财政加大注资力度”,上述政策建议逻辑上显得草率。即使积极财政政策加大力度,投向地方政府搞基建和向金融机构注资是不是优先选项,也需要慎重研究。

央行方面,虽然人民币国际化进程积极推进,央行在全球货币政策协调中的作用不断增强,但人民币的国际地位滞后于中国经济的国际地位,利率、汇率市场化水平与国内外期望还有不小距离。比现实差距更为重要的是理念差距,即决策思路上仍然属于小国央行的特征。

诚然,中国实施货币政策有很多客观困难和约束条件,央行有不少苦衷可以理解。可让人遗憾的是,一些内部专业人士主观上对中央银行的独立性和权威性缺乏足够重视,在徐博士的此篇文章中多处可见这种思维痕迹。最典型的莫过于在《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(下称《指导意见》)中注意到“财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责”,却有些忽略前半句“按照权责匹配、权责对等、权责统一的原则”,还提出“授权人民银行或其他部门来履行出资人职责”。了解上世纪90年代商业银行呆坏账历史的人,可以体会到《指导意见》中这一句原则的来之不易;也知道央行控股商业银行意味着多大的倒退。

总而言之,财政政策与货币政策应当紧密配合,从经济社会发展大局出发,协调制定政策和确定力度。在推进国家治理能力现代化的关键阶段,财政和央行要有所为、有所不为,在法治化和市场化的框架下,各司其职,权责匹配,自己不乱作为,也不要求对方乱作为,这才是对人民根本利益负责任的做法。

来源:本文内容整合自公众号董真理(dongzhenli_trust)

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