香港土地短缺引公众激辩,重启填海或将成下一步政策主旨

《财经》记者 焦建/文 苏琦/编辑     

2018年09月16日 18:06  

一场与每个香港人切身利益皆相关的土地辩论行至收尾,尚未摆脱“这也不行、那也反对”的窘境。为保障发展用地,香港将如何取舍?
(香港的一处填海工地。图/AFP)

在大部分打工族不吃不喝近20年才有可能“上车”买楼的中国香港特区,一场与增加土地供应有关的大辩论,已在持续数月后进入收尾阶段。

作为香港现任特首林郑月娥的施政重心,土地利用是其在竞选时便着重强调的议题之一。2017年8月底时,她作为新任特首宣布成立“土地供应专责小组”进行政策准备。时至今年4月底,相关辩论正式启动。

究其此举初衷:香港过去近20年相对畸形的土地供应及使用机制,早已衍生出高房价等诸般问题。为开拓更多土地满足可持续发展需求,香港应多管齐下,既开源节流寻觅土地新来源,亦弥合社会民意差距,为跨越利益纠葛改变土地政策寻找可能途径。

在乐观者眼中,此次辩论可作为一个黄金机遇,证明香港人有能力在各种限制条件下理性地解决发展过程中所出现的问题;悲观者则认为,香港土地问题早已积重难返,各利益方执拗的立场亦难以调和,讨论将仅止于讨论而已。

早在此次大辩论展开当日,相关负责人已表态称,“(土地调整)没有一个无痛的选项。只能寻求支持度相对较高的数个选择,多管齐下满足土地短缺。”历经数月至今,香港各群体对土地及与其相关的利益调整将接受到何种程度,行政当局又将如何应对出招,答案即将揭晓。

辩论图景

因包含大量半岛及岛屿,且有不少土地留作郊野公园等生态用地,加之大量须经谈判后进行整治方可使用的农地或棕地(以往的工业用地等),在目前总面积约为1100平方公里的香港特别行政区范围内,真正用于建设开发的土地,仅占四分之一左右。

受此条件所限,香港人均居住面积仅有170呎左右,人口密度为每平方公里2.7万人,是新加坡的2.7倍;油麻地及旺角的人口密度更高达每平方公里18万人,比香港整体密度还要高出数倍。

因地少人多,公屋轮候时间不断延长,香港私人住宅价格亦长期问鼎全球,房屋售价中位数接近平均住户20年的不吃不喝的总收入。

回归之初,为克服香港的“上车”难题,首任特首董建华曾推动大规模兴建住房计划,但亚洲金融危机导致了市景萧条令楼市价格跳水,为稳定市况人心:一方面,香港特区政府先推出勾地表机制,后又取消定期卖地,将土地供应量交由市场决定,再升级为停建及出售公屋,乃至几乎完全停止开发土地;另一方面,其在一段时期内还曾全面降低地积比率(容积率)和可建高度、收紧规划要求。

止跌后,香港楼价开始进入快速上升通道,近年来更处于几近“失控”状态。香港特区政府的各类“辣招”亦因此出台:由取消勾地表机制恢复定期卖地开始,直至近期的一系列印花税等,旨在对供给及需求进行双向管理。

但十余年间对新土地供给来源缺乏策略性的规划,亦少有将“生地”变为“熟地”的具体措施,已造成了规模庞大的土地供需缺口。虽恢复了定期卖地,无奈乏地可卖。

2016年10月,由香港特区政府发展局公布的《香港2030+:跨越2030年的规划远景与策略》显示:为满足框架内最大住屋容量约900万,香港未来30年土地短缺将至少达到1200公顷(亦有学者认为实际缺口或是其两倍),其中包括约230公顷的房屋土地需求。

持续至今,香港关于土地缺口的研判基本以这些数字为基础。但对于如何满足缺口,则由官方、学界、利益团体及民间,开出了各式各样的觅地方略:

其中,由香港特区政府推动的香港长远房屋策略督导委员会(下称“长策会”)在其此前公布的《长远房屋策略咨询文件》中,曾就觅地讨论善用闲置土地、征地、填海、使用郊野公园、使用新界“丁屋”土地,甚至讨论征用军事用地等措施。这些方式,既是对此前一系列讨论及建议的总结,亦大致勾勒出可供香港选择的几乎所有主流觅地模式。

土地利用亦是香港现任特首林郑月娥的施政重心之一。在其推动下,2017年8月底,旨在就香港未来土地开发提出建议的土地供应专责小组(下称“土供组”)成立。规模为30人,包含来自官方、学界、智库和基层等各类代表。

今年5月初起,土供组以“土地供应,你我抉择”为口号,提出了18个土地供应选项,一场将在公众间为期五个月的“土地大辩论”随即展开。

仔细梳理这18个选项,可将其归纳为市区重建、填海造地、开发新界三大种类,亦分别对应节流(使用存量)与开源(寻找增量)两大主题:

自“二战”结束后香港都市快速同步发展时开始,市区重建(以旨在活化旧区的唐楼改造为例。内地一般称之为“城市更新”)便是香港城市建设用地的重要来源之一。但因重建需考虑安置等一系列问题,新增土地面积相对有限。为增加用地,亦有相关学者提议将大型工业设施用地由香港市区搬迁至偏远地区。

以香港葵青区货柜码头为例,在此前数年当中,官学各界都曾多次提议将其进行重置。但因须考虑可行性、财务影响及填海等一系列措施,前任香港特区政府运输及房屋局局长张炳良近日在其所出版的《不能回避的现实——回顾任局长五年的房屋政策》一书中则对此披露称,“在政府内部未有基本看法前,不宜拿出来讨论。”

而在此次大辩论中,则有社会团体对此热议话题提出了相应的“组合式”解决方案,即把发展土地使用期将于2020年到期的粉岭高尔夫球场和葵青区货柜码头重置结合在一起,通过兴建外港人工岛对二者进行重置,它们的原址则改做新市镇用地。

另外一系列备受关注的可选项,则与开发仍属于“地广人稀”的香港新界地区有关。在支持者看来,解决新界土地利用的问题,是解决香港未来土地开发的核心策略。

“开发新界理应是最有效益、最符合持续发展的策略。”香港岭南大学香港与华南历史研究部主任刘智鹏近日撰文指出,但因历史原因,新界土地在过去百年来一直处于一种错综复杂、纠缠不清的状态,以致其土地不但未能地尽其利,且渐成为香港未来发展的障碍。

综合各方意见,目前关于新界土地利用的核心难题主要包括以下两点:其一,新界居民以《基本法》保护传统权益为依据,反对开发“丁屋”土地;其二,大量新界农地及棕地掌握在地产商手中,且大多为“生地”,即使采用《收回土地条例》,不考虑与地主的利益协商及谈判,为将其变成“熟地”,亦需经过前期规划研究、多个阶段的公众咨询等,整个过程平均耗时11年-14年。一旦引起司法官司,则会耗时更久。

可行的突破窘境的方式之一,是采用支持公私营合作的模式发展私人土地。但正如张炳良所分析的,“上届政府曾就‘混合发展’私人土地进行跨部门研究,结论是该模式推行起来非常复杂,而且容易招来‘官商勾结’的指控,会把政府压得透不过气,故当时决定暂不开辟这条‘新战线’。”

除小组提出的18个选项,也不时有人提出其他建议。另一个“跳出框框”的意见是争议较大的从境外借地。例如一位立法会议员就提出:香港可向中央借地在珠海填出“香港生活区”,把公屋、老人院舍都放在区内等。

8月底,香港金管局前任总裁任志刚亦在其博文中提出了“有求必应”、“以资本注入方式成立特殊目的公司负责土地开发及供应”等一系列与土地开发及使用有关的政策建议。因其身兼行会成员及财金智囊的多重身份,这番表态被普遍解读为“替香港特区政府施政报告‘吹吹风’”。

重启填海

除困难重重的直接征地外,无论是重置还是重建,往往都至少需通过新增用地进行过渡性调剂,仍要面临“土地从何而来”的考验。

“不涉及清拆及安置,不用跟地产商或原有业主争拗业权及赔偿,弹性和空间都较大的填海造地,几乎是香港目前唯一具有操作性的新增土地的渠道。”支持这一判断的官学等各界人士正在不断增加。

因地势多山以及可发展土地有限,香港填海肇始于1852年的“文咸填海计划”,进入20世纪60年代后,由于人口不断增加,香港更是开始大规模填海,作为新增土地供应的重要来源。

截至2016年时,香港约有7000公顷左右土地通过填海取得,占其土地总面积约6%,有约27%的人口居住于填海土地上。沙田、大埔、荃湾、屯门等香港新市镇的建设用地,便主要由填海获得。

受保护海洋生态等因素影响,以2000年左右为界,香港填海步伐出现放缓:1997年时,香港通过《保护海港条例》,维多利亚港(下称“维港”)范围被规定不准填海;2002年,有香港相关机构援引此条例提出司法复核,要求中止中环及湾仔填海计划第三期。

在进行裁定时,香港的相关法院当时指出:合法填海计划必须合乎三个条件:一、有迫切性,具充分理由及有即时需要;二、没有其他切实可行的选择;三、对海港造成的损害减至最少。

虽渠道并未彻底关闭,但部分受上述一系列较高的门槛影响。“2001年至2015年,全港填海造地面积仅得690公顷,较上世纪80年代、90年代的逾3000公顷下跌八成。”土供组相关报告指出。

几乎与此同期,新加坡则经近半个世纪的填海,使造地面积占到了其国土面积的五分之一左右;仅一河之隔的深圳,亦在造地近1万公顷后,推出了新的填海计划。

因维港填海受限,香港特区政府曾在数年前启动研究,希望在维港外不太影响航道及敏感生态区外的位置填海。包括在大屿山与香港岛之间的中部水域发展可额外提供1000公顷土地的人工岛,以及被称为“五加一”的马料水、青衣西南、龙鼓滩、欣澳等地区填海。但终因争执严重,相关研究告一段落。

“‘五加一’及人工岛方案各有优劣,前者在近岸填海,交通便利但规模不大。以马料水为例,比较适合提供住宅,但填海会一方面影响邻近小区的景观,大规模兴建公屋还或将拉低周边地区房屋价格。为争取选票,地区议员反对的声音很大。相较之下,除环保人士强烈反对外,兴建人工岛通过可能性还大一些。”曾参与此一阶段咨询的一位香港立法会议员此前对《财经》记者表示,“香港东部填海会影响郊野公园的环境;西部填海则会影响白海豚;因此,水较浅的大屿山附近是为数不多的理想选址。”

但因相对最优,此一人工岛方案亦一直不曾被遗忘。在《香港2030+》研究中,便通过东大屿都会作为策略增强区之一的概念,继续倡议在中部水域拓展土地面积超过1000公顷的人工岛,以便容纳约40万至70万人口居住。

在此次土地大辩论中,其亦作为中期增地方法,被列入18个选项之一。

8月7日,由董建华担任主席的团结香港基金会,则以《跳出框框 想象未来——“强化东大屿都会”计划》(下称《计划》)为名,发布了在借鉴其作为基础的“加强版”。

因认为其“规模过度保守”,《计划》建议在相关地区填海建造2200公顷的人工岛,兴建25万至40万个新住宅单位(预计可容纳70万至110万人)。

“单靠东拼西凑不能解决土地短缺,应从整体经济定位、地区竞争、工程可行性和社会需要考虑。在维港外开辟足够土地,大规模填海是唯一可扭转乾坤的方案。”在新方案的发布会上,董建华表示。

“东大屿山乃如此大规模填海造地的唯一可行选址。”该报告则称,“建造一幅面积相当于半个九龙的新土地,以为香港未来20年的发展提供土地储备。”

就性价比而言,据该方案测算:按照2018年1月的价格估算,其填海成本约为每平方英呎1360港元;相比之下,收回新界私人农地的成本最高可达每平方英呎1500港元。

此外,该基金会一位负责人还指出,从环保角度分析,收回新界棕地进行发展之前,需安置物流仓库及货柜场,还需处理排污、交通基建等问题,不会比之填海更环保。

为减少对大屿山水域海洋生物的影响,有参与研究的环评专家表示:计划填海地点远离中华白海豚及江豚的主要栖息地。报告亦草拟了保育建议,包括采用免挖掘填海技术等。

不仅如此,该计划还在填海土地的用途中特地指出:七成以上的房屋将为公营。“立场明显是想争取更多公众支持。”

议而不决之忧

此次大辩论开始之初,虽有乐观者认为,土供组没有委任地产商、传统乡事派及政党代表等,可在一定程度上凝聚共识;但悲观者则担心其会成为长策会翻版,不断讨论却少有积极结果。

大辩论持续至今,土供组前后举行了130场左右的大小型咨询会,还通过实体问卷、网上问卷以及电话调查收集量化公众意见,目的皆是试图收窄分歧。

但辩论“失焦”的迹象也在变得日益明显,不仅延伸到取消单程证名额等问题,甚至有意见认为香港并无土地问题,此次咨询是“伪咨询”。

在《财经》记者于8月25日参与一次相关公众论坛时亦发现:虽有数百名市民到场,亦有多个组织及团队在场外表达意见,但各方情绪均较为激动,甚至有代表被劝离。

这也是截至目前此次土地大辩论正面临的窘境之一:因利益分化,小意见纷陈而缺乏共识,几乎没有哪项政策可以得到较多数人的支持。

“咨询未有比较各个方案优劣及加以说明,反而只像点心纸般列示各个方案,任由市民选择,致使各方持份者不断‘自由搏击’,造成今日的失焦乱局。”香港一家报纸评论称。

“随着土地大辩论进入尾声,然而,各界讨论大多集中于各执一词的如何觅地,而非更加关键的如何用地。即对土地分配仍然缺乏规划、对城市规划仍然缺乏愿景。”香港中文大学地理与资源管理系的一位研究人员分析称。

在此之前,其曾经多次前往新加坡学习相关经验,认为目前香港有必要革新土地利用方式。例如在城市总体规划方面,香港先后有过三个,即《香港大纲图》《全港发展策略》,以及在此基础上演变而来的《香港2030+》。

“问题在于,新加坡的类似总纲代表宏观决策,而香港则更多的是各个部门数据大杂烩,缺乏具体计划。”其表示。

另外一个在此次辩论中尚未得到广泛关注的问题,是香港的缺地数字主要基于《香港2030+》的研究,是一种相当保守且欠缺“后手”的估算。

据香港特区政府此前估计:到2030年时,香港需要4500公顷土地作居住、基建和经济发展用途。通过收地(新界东北及洪水桥)、重建、改变土地用途、岩洞及石矿场用地等五种方法,只可提供约3000公顷土地,其余1000多公顷寄望填海造地。

此估算既未考虑市民“住大一些”的诉求,也未计及香港人口老化后需更多土地增建安老院和医院等设施的现实需求,且未纳入能否在新界顺利收地存在不少变数后土地供应大打折扣的可能。

现实的情况则是:一方面,“今年社福经常开支增长超过两成,然而如果无法打破人手和土地不足两大瓶颈,就算再增拨资源,也无法变出更多安老院和专业人手。”香港特区政府一位负责官员近日便指出。

另一方面,即使“强化东大屿都会”计划从现在开始就顺利落实,也至少仍需11年才可完成首批工程。而近期由香港中文大学负责的一项民调则显示:对于维港以外填海,虽然赞成者占多数,惟未及一半,且世代分歧甚为明显。

为了克服困难,香港建筑师学会、香港测量师学会、香港规划师学会及香港园境师学会近日提交联合意见书指出:政府需要建立土地储备,应付长远的土地需求。香港测量师学会更表明,香港造地原则应该是“愈多愈好”,即使有土地剩余未作即时发展,亦可拨进土地储备。

然而,张炳良称,“一些过去可行的传统增加房屋土地供应的办法,到近年来却变得越来越具有争议性。包括在新界地区大规模开发及征地、填海和有限度使用绿化带土地等……正是这也不行、那也不行,最后变成什么都不能碰、什么都不能做,那又如何释放可供房屋发展的土地出来呢?”

“香港中产阶级的生活水平已达到了一定水平,不发展对他们影响不大,但基层人士还有很多。要解决土地等问题,找到发展和环保、保育的平衡点,困难的确比较大。为对抗保育、环保人士的过度要求,解决更多的基层住房需求,政府应该让年轻人登记、交定金,政府要去找地方建房子给他们。这是实实在在的合理住房需求,能部分抗衡其他诉求。”曾任香港岭南大学公共政策研究中心主任的何泺生对《财经》记者表示。

随着大辩论逐渐行至尾声,相关的一系列判断也在逐渐浮出水面,土供组几位相关负责人近日便向香港本地传媒透露了以下几点:政府填海造地,将可能会依照公私营房屋供应六比四的方针供地;报告亦会纳入有关限制非港人买楼,以及资产增值税等的意见,以减少房屋需求。

此外,该小组亦已委托机构在两个试点展开郊野公园边陲生态价值初步研究,若获社会支持,可考虑是否兴建公营房屋。这些皆被认为是有所突破之处。

不仅如此,香港特首林郑月娥近日的多次公开表示,也被普遍解读为蕴含了香港特区政府下一步土地政策主旨的蛛丝马迹——填海才是解决香港土地供应短缺的根本方法。

7月12日,她在立法会出席答问会时坦言:“解决土地问题,社会要有广泛共识。长远来说,在维港外填海是无可避免的。”

时至8月,她在直播回应网友的时候亦强调称:要有楼必须先有地。对于众多土地开拓建议,亦集中谈及填海,而对于发展棕地等方案则简单带过。

“若土供组最终的咨询结果发现没有一个土地供应选项获绝大多数市民赞成,政府应有所担当,提出并落实增地方案,而非再次蹉跎岁月。”一位曾出席相关会议的土供组成员称。

(本文首刊于2018年9月3日出版的《财经》杂志)

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