影响房地产市场长期走势的十大政策

董祚继|文     

2018年10月01日 16:41  

政府的调控措施会显著影响短期内房地产市场的供需和价格变化,而对房地产市场长期走势起基础性乃至决定性作用的,是国家发展战略和重大方针政策。

(宅基地制度改革的关键是处理好“放活”与“稳定”的关系,既要还权赋能、盘活利用,使农民有获得感,又要保障住有所居,稳定农村社会。 图/中新)

中国房地产市场是一个极其复杂的巨大市场,民生与发展、经济与社会、政策与民意、政府与市场等多重因素、多种力量的合作和博弈,共同决定未来房地产市场的走势。其中,政府的调控措施会显著影响短期内房地产市场的供需和价格变化,而对房地产市场长期走势起基础性乃至决定性作用的是国家发展战略和重大方针政策,现择要分析之。

一、逐步摆脱“土地财政”依赖

“土地财政”是我国土地国有制度和特定发展阶段的一种特殊财政现象,广义的“土地财政”包括土地出让收入以及房地产税等与土地相关的税收,狭义的“土地财政”只包括土地出让收入。由于土地出让总收入与地方一般公共预算本级收入之比多年来一直高达50%左右,因此“土地财政”就有了地方财政“半边天”之说,其实质是指地方政府对“土地财政”的过度依赖。2017年全国土地出让总收入达到创纪录的52059亿元,相当于全年地方一般公共预算本级收入的56.9%。今年上半年,全国300个城市土地出让金总额达19513亿元,同比增加27%。其中既有扩大供地以稳定房价的因素,但也显示地方政府的“土地财政”依赖症并未降低。

客观而言,“土地财政”扩大了地方政府财力,有力支持了城市基础设施、公共设施和招商引资平台建设,加速了中国城市化进程。同时也要看到,过度依赖“土地财政”带来了大量显性和隐性的系统风险,包括助长房地产投资投机加剧市场波动、扭曲政府行为推高债务风险、拉大贫富差距影响社会稳定、占用大量土地透支未来等,由此决定了现行“土地财政”不可持续,改革势在必行。

不少人认为,我国房地产问题主要是由于政府对土地市场的行政干预,根子就在于“土地财政”。这个观点未必全面,但两者关系确实密切。摆脱对房地产业的过度倚重,促进房地产业持续健康发展,首先需要摆脱“土地财政”依赖。

政府和社会资本合作(PPP)模式的引入,在为社会资本提供更多投资机会的同时,可以弥补公共服务领域政府投资不足,为地方政府退出“土地财政”提供了一种选择。但要真正摆脱对“土地财政”的依赖,还要更多依靠创新土地制度。

未来对于新增土地,应改变一刀切的几十年期出让土地的做法,实行弹性出让、先租后让、租让结合;对于存量土地,应推行多主体、多渠道供地,在盘活低效用地的同时,有效增加土地供应。要统筹土地供应制度、占用制度和续期制度改革,逐步提高保有环节土地租税水平,降低流转环节土地租税负担,建立起可持续土地租税模式。能否实现向可持续租税模式过渡,很大程度上决定着未来房地产市场的走势,但也不可能毕其功于一役,需要多措并举、循序渐进。

二、适时开征房地产税

适时开征房地产税,是逐步退出“土地财政”、建立可持续土地租税模式的重要一步,也是构建房地产市场长效机制的关键之举。但由于涉及大量利益调整,至今仍然众说纷纭,除财政部原负责人谈到按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则、推进房地产税立法和实施,以及提出按照评估值征收房地产税、适当降低建设交易环节税费负担、逐步建立完善的现代房地产税制度外,并无其他信息透露。

目前争论涉及房地产税征收目的、开征时间、征收对象、适用税率等多方面,其中征收目的或税收作用,对未来房地产市场走势的影响是最大的,对其他方面也具有决定意义。

结合国外房地产税征收实践和我国国情,房地产税的作用,一是组织财政收入。这也是大多数国家征收房地产税的基本目的。基于这一目的,征收对象就相对广泛,适用税率普遍较高,年税率一般在房地产评估值的3%左右,成为地方政府财政收入的主要来源。我国未来要实现“土地财政”向土地租税模式过渡,也需要借鉴多数国家的做法。但在目前商品房用地已经收取了土地出让金的情况下,这部分税收则应相应扣除;未来商品房用地若实行年租制,则可以实行租税合一。

二是调节社会需求。鉴于城市土地资源的稀缺性,一些国家将征收房地产税作为抑制住房过度消费、促进土地资源节约的手段。从我国来看,抑制房价上涨、促进房地产市场平稳发展也是征收房地产税的重要目的,征收对象应主要针对高端住房和多套住房的消费人群,并适用差别累进税率。

三是调节收入分配。土地资源具有公共性,加之市场经济条件下的分配机制往往造成收入差距过大,影响社会公平和社会稳定。为此,一些国家也通过开征房地产税、遗产税等,适当调节个人收入水平,缓解社会分配不公。这同样是我国房地产税征收应该考虑的因素。按照上述思路进行房地产税制设计,既不增加基本住房需求的租税负担,又能对房地产投资投机行为发挥直接和有效的抑制作用。

三、保障住宅用地使用权平稳续期

到期住宅建设用地使用权续期与“土地财政”密切关联但又内涵不同,是关系国计民生、影响千家万户的基础性土地制度。2016年4月浙江温州部分到期国有住宅用地续期问题一度引发全国性舆情波动,在相关部门提出“两不一正常”(不需要提出续期申请、不收取相关费用、正常办理交易和登记手续)的过渡性处理办法后暂告平息,但也表明续期问题严重影响群众房地产预期。另外,续期收费与征收房地产税、住宅用地续期与非住宅用地续期、国有住宅用地续期与未来集体住宅用地续期等,也需要及早做好政策衔接。

在《物权法》规定到期国有住宅建设用地使用权“自动续期”后,续期有偿还是无偿就成为各方的最大关切。总体而言,有偿续期与无偿续期各有利弊。有偿续期可以保障土地所有权在经济上的实现,维护土地公有制;可以推动土地使用权流转,合理高效利用土地;可以防止土地产权过度集中,维护社会公平正义;可以抑制土地投机,稳定房价;可以筹集建设资金,促进可持续城镇化。但是,有偿续期与社会产权意识不断增强之间存在落差,可能在部分民众中滋生抵触情绪;时机不当或力度过大还可能引发市场过度反应,导致短期内房价过快下跌。无偿续期可以较好满足人们拥有恒久资