外商投资医疗期待松绑:不求特殊照顾,只愿公平对待

《财经》记者 孙爱民/文    王小/ 编辑

2018年11月08日 15:48  

审批、器械采购、医保等障碍,或让外资持续观望,或让已经投资医院的外资增加了不少无形的成本

2018年11月5日,国家主席习近平在中国国际进口博览会上发表的主旨演讲中表示:中国已经进一步精简了外商投资准入负面清单,减少投资限制,提升投资自由化水平;将放宽医疗等领域的外资股比限制。

从国家层面推动医疗领域开放,对于有意在中国投资医疗的外资,犹如打了一剂强心剂。“总体是利好的信号,发展的势头是对的。”瑞尔国际有限公司董事长邹其芳接受《财经》记者采访时说,真正落实需要政策与监管上下对齐,出台跟进的措施,“这么多年,国内对于外资进入医疗有过几次开放,但真正落实还是有不少挑战,外资进来的道路还是曲折的。”

北京中医药大学法律系副教授邓勇接受《财经》记者采访时认为,党中央、国务院从大局促进外资投资市场、提升本土的医疗产业水平,但在执行政策时,多个主管部门,往往追求稳健、谨慎,“很难与政策同步”。

中国从1989年开始,逐步放开对外资进入医疗领域的限制。从试点外资开办医院、诊所,到允许上海自贸区内设立外资独资医院,再到在7省市试点设立外资独资医院;投资限制从50%,到70%,中国对外资投入医疗逐渐放开。

但现实中,审批、器械采购、医保等障碍,或让外资持续观望,或让已经投资医院的外资增加了不少无形的成本。“对于投资中国医疗领域的外资,不求得到政策的特殊照顾,只要得到公平待遇就行了。”邹其芳说。

持续开放,但有曲折

逐步放开医疗市场对外资的限制,是中国政策一直在做的事,仅今年的一些动作便可见一斑。

2018年2月1日,商务部新闻发言人高峰在例行发布会上表示,会同有关部门推动医疗等领域的有序开放;7月5日,国务院发布大督查的通知:支持社会力量增加医疗、养老、教育、文化、体育等服务供给情况;扩大电信、医疗、教育等领域开放情况。

此前的严格限制,始自改革开放后。

邓勇经过梳理发现,1989年开始,中国对于外商投资医院的第一批政策法规,对于外商投资医院的行为,作出了比较严格的限制。

最早关于我国医疗机构外资准入的政策规定由原卫生部和原对外经济贸易部在1989年发布,在《关于开办外宾、 华侨医院诊所和外籍医生来华执业行医的几条规定》中明确规定,“外国人为利用我国医疗市场,在我国独资经营医院或诊所,开展盈利性的外宾医疗服 务......不宜同意。只允许“对外国人和华侨要求与我合资、合作建医院、诊所者,可选择一两家合作条件优惠的合作者进行试点”,但未规定中外股权比例。

1997年,上述两部门又制定了《关于设立外资医院的补充规定》,明确了“内外资共同投资、共同经营、合资合作医疗”的政策。香港、澳门回归后,为适应改革开放的需要,加强对中外合资、合作医疗机构的管理,明确规定“外商投资者不允许设立外商独资医疗机构”,同时对中外合资医疗机构中方股比做了严格规定,要求中方一般不得低于50%,特殊情况最低不低于30%。

我国曾长期禁止设立外商独资医疗机构。2000年5月15日,原卫生部、原对外经济贸易部发布的《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》中规定,在中国境内外商不得独资设立医疗机构,只能采取合资或合作的形式,且中方在中外合资、合作医疗机构中所占的股权比例或权益不得低于30%。

2010年11月,国务院公布《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》,进一步扩大医疗机构对外开放,将境外资本举办医疗机构调整为允许类外商投资项目。允许境外医疗机构、企业和其他经济组织在我国境内与我国的医疗机构、企业和其他经济组织以合资或合作形式设立医疗机构,逐步取消对境外资本的股权比例限制。对具备条件的境外资本在我国境内设立独资医疗机构进行试点,逐步放开。

禁区直到2013年才被突破。是年,上海自贸区内被允许设立外商独资医疗机构;2014年,在7个省市试点设立外资独资医院。

开放的路障似已搬开,但在2015年出现了变化。这一年3月13日,国家发改委和商务部发布了的修订版《外商投资产业指导目录》,将医疗机构纳入限制类。

此后的2017年版《外商投资产业指导目录》中,医疗领域仍属于“限制外商投资产业目录”,且“限于合资、合作”,并且规定:“从事限制类有外资比例要求的项目,不得设立外商投资合伙企业。”

将医疗领域重新划为“限制外商投资产业目录”,引发了业内的讨论和担忧——开放政策是否出现了倒退?

邓勇分析说,2015年把允许改为限制,是怕扩张的外资医疗机构对中国医疗市场形成冲击,另外还考虑到监管难度。

“我们也不理解为何会倒退,感觉是一种管控。”邹其芳说,根本上讲,外资不可能成为中国医疗服务的主流;主导的还将是大型公立医院,外资进来是补充作用、辅助作用。“如果公平竞争,外资未必能竞争过国有医院,只是国有医院没有竞争,不去提升效率。”

仍有不少障碍

邹其芳所在的机构,几年前提出购买一种国外使用很久的材料,用于给骨质不好的患者进行植骨,可是供应商却无法提供,原因是像这种医学上使用的材料,需要历经多年的审批。

外资医疗机构在购买医疗设备上受到诸多限制,一些大型医疗设备的采购更是繁琐。《大型医用设备配置与使用管理办法》规定:配置大型医用设备的程序是:甲类大型医用设备的配置由医疗机构按属地化原则向所在地卫生行政部门提出申请,逐级上报,经省级卫生行政部门审核后报国务院卫生行政部门审批,医疗机构获得《大型医用设备配置许可证》后,方可购置大型医用设备。

邓勇撰文表示:大型医疗设备存在行政性的配额限制,外资医院和民营医院往往在分配过程中受到歧视,分配到的数量远远少于公立医院,难以满足现实的需求。

在医院的审批与后期运营中,外资设立的医院,还要得到卫生行政主管部门、商务部、发改委、工商部门、环保部门、土地规划部门等多个部门的监管。审批主体不明确,各审批机关之间往往缺乏协调,常常出现互相推诿的情况,对外资机构来说费时费力。

卫生部门对于什么样的外资医疗机构可以在中国开设,也有严格的规定。原卫生部制定的《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》规定:能够提供国际先进的医疗机构管理经验、管理模式和服务模式;能够提供具有国际领先水平的医学技术和设备。

“在欧美国家开一家小医院、大诊所,并没有这么多的条条框框,实行报备制、宽进严管。”邹其芳说,好几个部门层层监管,给企业增加了太多的无形成本。

“外资做事情,喜欢透明;不透明的话,就会摸不着头脑。”邹其芳表示,“有要求,有规定,都没关系,但要讲明白。如果符合要求、达到规定,就得通过审批。”

天津市一名专做外资投资业务的律师告诉《财经》记者,不少外资在审批阶段疲于与各个部门沟通,“往往跑了一圈,摸不着门路,不得不找一些中介机构或者中间人,花钱、找关系拿到许可;中间可能浪费几年的时间。”

在医院的运营中,医保常常让外资医疗机构“头疼”。

2010年,多部委发布的《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》中规定:各地不得将投资主体性质作为医疗机构申请成为医保定点机构的审核条件。该规定意味着:在医保定点的评审标准上,我国并没有对外资医院作出限制,在医保定点的政策规定上对所有医疗机构都是平等的。

现实中,外资医院申请医疗保险定点单位比较困难。邓勇分析,这主要由处于行政保护的行政惯性所致,一些地方的行政部门明确将外资医院排除在外;而且,医保定点的审核实行“个案审核”,批准的权力就掌握在地方主管部门的手中,这无疑为地方权力寻租预留了空间,给灰色运作带来了机会。

如此一来,外资医疗机构不得不选择高端业务。“外资医疗机构对医保并非强求,医保本身对自己的挑战也很大,高端业务可以由商业保险来支付;但是希望得到公平对待。”邹其芳说。

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