城镇化:农村包围城市的变革 | 我们的四十年

《财经》专题制作团队     

2019年01月11日 18:50  

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回顾过去40年,中国的城镇化率以每年超过1%的速度快速提升。城镇人口从1.7亿增加到8.1亿,城镇化率从17.9%上升到58.52%。城市也发生了巨大的变化,千万人口以上的城市超过6个,城市数量从193个增加到600多个,建制镇从2000多个增加到2万多个。

致敬中国改革开放,2019年1月11日《财经》推出新专题:“城镇化:农村包围城市的变革|我们的四十年”。

此前,《财经》先后于2018年10月12日、19日、26日,11月2日、9日、18日、23日、30日和12月7日、14日、18日、28日,以及2019年1月5日推出有关农村改革、民营经济、深圳特区、国家体改委、价格闯关、国债发行改革、创建资本市场、建立证监会、分税制改革、金融体制改革、十一届三中全会、中国加入WTO和国企改革等专题,社会反响良好。

城市,是人类文明的标志。

1978年,中国是一个典型的农业国家,只有不到五分之一的人口生活在城市里。在之后40年的改革开放历程中,数以亿计的农民离土、离乡,前往城市寻找发展机会。如今,中国已经有接近60%的人口生活在城市里,城市数量从193个增加到600多个,这意味着,我们正在向现代城市型的国家快速迈进。

回顾过去40年,中国的城镇化率以每年超过1%的速度快速提升。城镇人口从1.7亿增加到8.1亿,城镇化率从17.9%上升到58.52%。城市也发生了巨大的变化,千万人口以上的城市超过6个,城市数量从193个增加到600多个,建制镇从2000多个增加到2万多个。

这个人类历史上规模最大的一次城镇化运动到底是如何发生的?经历了哪些艰难的探索?在城镇化快速发展的今天,中国还面临着哪些挑战?未来又将向何处去?

《财经》总编辑王波明特别邀请了仇保兴和李铁,共同回顾中国快速城镇化的历史进程,讲述其中的曲折故事。

(左起:李铁、王波明、仇保兴)

国务院参事、住建部原副部长仇保兴曾在浙江工作20多年,先后担任乐清市委书记、金华市委书记、杭州市市长等职务,亲历了浙江省的经济崛起和城镇化历程。中国城市和小城镇改革发展中心理事长李铁,一直致力于中国的城镇化研究,曾参与制定多份中央有关城镇化的重要文件。

农村改革是城镇化的起点,当年的联产承包责任制提高了农村劳动生产力,改变了一直以来中国粮食短缺、农产品短缺的状况。李铁回忆,中国第一次出现粮食过剩是1983年,第二年又出现了棉花过剩,当时很多人都手足无措,说从来没有过这么多粮食,这是农村改革取得成功的一个最典型的标志。伴随而来的是农村劳动力出现了过剩,李铁形象地形容当时农民的生活是“一个月过年,三个月种田,八个月赋闲”。

(1983年4月,为小麦喷药的场景。当年,中国出现粮食过剩。图/新华)

与此同时,整个经济政策的松动,乡镇企业和民营经济得到了成长的空间。当时在全国有几种不同的模式,比如江苏的集体企业主要是以传统的制造业为主,广东是三来一补,温州是以个体的形式发展起来的。乡镇企业的出现,给农业剩余劳动力找到了一条出路。

1984年的中央一号文件提出,允许农民自理口粮进入城镇务工、经商、办企业。李铁回忆起当年在讨论这份文件时,起初的措辞是“自带口粮”,就是农民还需要背着粮食进入城镇。但杜润生在讨论时说了一句话,改变了这个词的含义,“干嘛要自带,可不可以把这个‘带’字变成‘理’”。

这一字之差,意味着农民可以卖掉农产品,带着钱和粮票进城镇,购买粮食等必需品,给了农民很大的自由度。虽然当时大城市对于农民还有许多的壁垒,但是县级以下的小城镇却给城镇化发展带来了一个缓冲的空间。上世纪80年代中后期,仅浙江省就涌现出了将近600个小城镇。“农村包围城市”的城镇化发展模式开始显现。

现在看来,当时的政策一方面活跃了整个农村的商品市场,也为乡镇企业和民营经济的发展奠定了劳动力大量流入的基础。从这以后,农民为了追求更高的收入,大批涌入城镇从事二、三产业,乡城人口流动的汹涌势头就此开始。

(1988年,广东东莞一家企业内排队进食堂的务工人员。图/视觉中国)

(上世纪八九十年代,扛着大包小包进城务工的农民。图/法新)

可以说,中国城镇化的起点始于农村,城镇化的动力源于农村改革。

在仇保兴的眼中,当时温州等地的小城镇自上而下地大量涌现,一方面受益于中央政策,另外还有多方面因素。比如,在当地的传统文化中,一直存在着“三六九”制度,“三六九”就是每逢农历初三、初六、初九,农民就把多余的农副产品、加工品,集中起来销售,实现了集聚效应。

随着浙江、江苏、广东小城镇的快速发展。这一趋势受到了决策层重视,但对于小城镇的发展,以及农业人口流动,仍然存在争议,主要的担心一是农产品的供给会不会受到影响,二是乡镇企业和小城镇的发展,会挤占耕地,“村村点火、处处冒烟”的情况也会影响农业的发展。

1995年,由当时的国家体改委牵头,国家计委、财政部、建设部等11个国务院部委颁布了《小城镇综合改革试点指导意见》,根据这份文件,当时全国选择了57个试点,对在小城镇如何进行改革、如何放权,以带动城镇化发展进行尝试。

这份文件第一次提出了户籍管理制度改革,并在试点的小城镇率先开展户籍制度改革,同时提出土地管理制度改革,选取了两个镇进行集体建设用地出让试验,用以解决城镇基础设施建设资金投入问题。此外还提出了行政管理体制改革,通过向小城镇下放事权财权,解决小城镇虽然有活力但是财政资源不足的问题。在此之前,许多特大镇创造的税收可以占全县的半壁江山,但是能留在镇一级用于建设的却微乎其微,这是小城镇发展滞后的重要原因。

传统小城镇的面貌在自我发展中,已经悄然发生巨大的变化,让曾经怀有顾虑的决策者看到城镇化的大势所趋。随后,1998年十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,首次正式提出“发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略”,也就是后来反复被人们所提及的“小城镇、大战略”。与此同时,中国工业化也正在步入快速迭代的通道,使得城镇化获得持续推进的动力。

(资料图:人民日报刊发了经十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。)

工业化、城镇化的快速发展,带动大量农村人口进入城市就业、创业成为常态。另一个问题随之出现,农民工进城后,如何顺利地融入城市生活。

2000年,中共中央国务院颁布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,这可以说是中国城镇化历史上最重要的一个文件。《意见》里提出的很多改革措施,虽然在当时的认识上还有较大的分歧,但是对后来城镇化改革相关政策的制定都产生了积极的影响并有着明显的效果。

比如,《意见》里明确提出县级市以下进行户籍管理制度改革,放开农民进城的户口管理制度限制。公安部根据《意见》,在2001年发布了《关于推进小城镇户籍管理制度的意见》。之后一年多的时间里,大概有1000多万农民由农村户口转成了城镇户口。

此外,《意见》中还提出了投资体制改革,允许民资、外资参与城镇基础设施建设,这在之前是被严格禁止的。这个文件发出以后,之前的一些政策就相应地被取消了。

随后城镇化开始进入了中央决策的视野,2002年中共十六大报告中提出“全面繁荣农村经济,加快城镇化进程”,这是党的代表大会第一次把城镇化写入决议中。

2003年国办发布一号文件《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》,这是城镇化又一个里程碑式的文件,为农民工在城市的就业和服务以及发展奠定了重要基础。文件明确提出了农民工在城市中应该享受和城里人同等的公共服务待遇,去除外来人口受歧视的问题。

内容包括,确保农民工的工资不被拖欠;取消针对外来人口的各种收费;彻底取消对外来人口的强制遣返;农民工子女免费享受义务教育;完善社保缴费,农村户口享受和城市户口同等的待遇等。

(2009年11月12日,广东佛山教子村封村查暂住证,一名打工者跳墙逃跑。图/视觉中国)

(2012年8月26日,北京朝阳区黎各庄实验学校,六年级的廖庆芳坐在椅子上等待父亲办理入学报名手续。芳芳原来在皮村新利小学就读,该小学已被关停。图/视觉中国)

进入新世纪后,中国的城镇化开始进入快车道。2011年是中国城镇化发展史上具有里程碑意义的一年,城镇人口占总人口的比重首次超过50%。这标志着中国发展进入了一个新的成长阶段。时至今日,中国的城镇化率已经达到58.52%,相关的政策规范日趋完备,制度框架和顶层设计的每次进步也可圈可点,然而在现实中,仍旧充斥着太多的复杂性。

(浙江省乐清市柳市镇。图/中新)

相比过去几十年,户籍管理制度改革已经在中西部地区和三四线城市取得了较大的进展。然而,在人口流入地区和超大城市,它们对户籍的管理反而更加严格了。

当城镇化改革进入深水区,“大城市病”如何疏解,是另一个需要直面的问题。2014年,《国家新型城镇化规划》正式发布,相较以往的政策文件,新型城镇化更强调城市内在质量的全面提升,也更强调城乡一体化、城市群、大中小城市和小城镇协调发展,同时要求推进农业转移人口的市民化。

然而,关系到新型城镇化改革成败的户籍制度改革、土地制度改革、公共服务均等化等关键环节,仍然面临着旧有体制和思维的制约。中国的城镇化之路,无疑将是一个渐进式的、长期性的艰巨任务。

(《我们的四十年》系列专题,由《财经》、和讯联合呈现)

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