过去40年中，中国凭借廉价要素跻身全球价值链，以强大的加工贸易能力成为制造业的“世界工厂”。40年来，中国承接全球制造业转移，已形成完备的工业体系。能否像前几次全球产业转移浪潮那样，利用未来几年的战略机遇期，使中国制造实现从全球价值链的低端向中高端跃迁，转型升级的成败至关重要。
从2008年开始，中国制造业经过10年转型升级，已经进入艰难期：土地、劳动力、资源等要素成本不断上涨，制造企业的融资成本不断攀升，“脱实向虚”的经济现象导致产融铆合脆弱，税收、社保、环保等制度成本也逐步攀升，制造业企业，尤其是民营制造业面临多重困境。因此，中国亟待深度推进供给侧结构性改革，跳出“姓国姓民”的纠结，进一步解放生产力，发挥民营企业在制造业领域的主力作用，激发民间投资活力，培育壮大新动能，改造提升传统产业，优化现代产业体系，为建设制造强国提供持续动力。
统计数据表明，制造业领域民营企业数量占比已达90%以上，民间投资的比重超过85%，制造业领域民营企业是实实在在的“主力军”。民营制造企业发展方式转变与否、发展质量能否提升决定了工业发展质量的进度和高度。
根植于民营经济、以制造业立市、实体经济为本的佛山，创造了以工业经济和民营经济推动地区经济持续增长和升级的奇迹。2017年民营经济增加值占到GDP的63.5%，民营工业企业完成的总产值占全市规模以上工业总产值的比重约70%。毫无疑问，民营企业已是推动佛山经济持续、快速、健康发展的核心力量。佛山的民营制造业转型不易，企业家正面临商业模式、管理模式、资本模式和思维模式的转换，这是一场生死硬仗。因此需要从制度上为民营制造业企业的壮大廓清障碍，开山辟路。
所有制理论政策面临新突破
目前，中国所有制改革是一个十分敏感的问题，采取的是渐进式改革。改革开放后，个体私营经济从“傻子瓜子”、“大碗茶”和“雇工是不是剥削”的争论开始，“允许存在”、“有益的补充”，每一次理论政策突破都带来生产力解放的效果。但每次政策突破的程度都局限在当时社会可以接受的水平，曾经促进民营经济发展的政策理论，一旦固化就可能成为后续发展的障碍。
1997年党的“十五大”把公有制为主体、国有经济为主导，多种所有制经济共同发展上升为一项“基本经济制度”，极大地促进了民营经济的发展。作为改革的成果，“公有制为主体”，“国有经济为主导”在重要政策文件中不断重复出现。有关所有制的理论政策就定格在这里了。
进入新世纪，国资委成立，要把国有企业做大做强；民营经济的经济总量逼近一半，要求有更大的市场空间。从此开始了“国进民退”还是“民进国退”的争论。种种迹象显示，此前所有制理论政策改革的红利已逐渐消失，有待与时俱进地再改革。
一是现有理论政策自身的矛盾不断显现。“公有制为主体”，“在社会总资产中占优势”；“国有经济为主导”，“控制国民经济命脉”与市场在资源配置中“基础性作用”、“决定性作用”的冲突日益明显。在民营经济总量超过一半的情况下，这种规定给民营经济发展在总量上设置了天花板；给民营经济的市场准入划出了红线和禁区。
二是在维持既有规定和照顾现实之间，政策大幅度摇摆。一方面，保障国有企业“控制经济命脉”、“做大做强”的政策不断强化；另一方面，给民营企业“平等竞争地位”的文件频频出台。2003年十六届三中全会决定提出，非公经济平等进入“非禁（止）进入”的行业领域。为贯彻这一精神，2005年国务院发布了“非公经济36条”。实施还没有到位，2006年政府权威部门宣布，国有企业要在七大行业保持“绝对控制”、九大产业“保持较强控制”。2010年，为拉动经济增长国务院再次发布非公经济“新36条”。这十年几乎是所有制“进退”激烈争论的十年。
三是在政策信号很不一致的情况下，“国进民退”还是“民进国退”的争论前所未有地此起彼伏。面对轮番的政策调整，各类企业都没有稳定的预期、行为短期化。
超越争议，公平与效率优先
事实上，“国进民退”还是“民进国退”是个伪命题，但反映出的却是市场的割裂。作为执政的党和政府追求的绝不是谁进谁退，而应创造条件鼓励所有企业都做强做大、所有资本资源都能最大限度地发挥潜能，把经济总量做得最大、全民可分享的财富做的最多。
争论的实质不是这个问题的本身，而是各类市场主体是不是具有平等的社会地位、能不能公平地竞争。
各类所有制成分在经济总量中所占的比重，以及哪种所有制在哪些产业处于“控制地位”，是市场竞争的结果还是国家政策必须保障实现的目标，国家政策不应与发挥市场配置资源的公平、效率原则相冲突。各类所有制所占比重不是问题的实质，发展才是硬道理；除少数极特殊领域外，各类企业在各个产业所占比重高一点、低一点是动态的，无需特别关注。不能将那些人为规定放到超越经济发展的高度，不惜扭曲市场、降低效率，刻意实现。
实践中，为保证经济总量中各类所有制占比，政府显性或隐性地实行差异化政策；政府把国有企业作为实现政策目标的工具、推动经济增长的抓手，就会给企业不同的政治地位、经济地位；各级政府分别管理着一个国有企业群，就承担着所管国企“做大做强”的责任，就会对不同企业有亲有疏。
现在，社会舆论、政府管理和涉及企业的诸多政策都打上了“所有制烙印”，包括已经上市的公众公司，每家企业都有一个“所有制标签”，带上了一些政治色彩。
国有企业属“体制内”，有行政级别和最强的话语权，“央企”、“央媒”已经成为专有名词。不同所有制企业在政府关系，获取土地、矿权等自然资源、市场准入、特许经营权、政府项目、银行贷款，以及资本市场融资等方面都处于不平等的地位。国有银行为规避“政治风险”采取差异化政策（如在民企深感融资难的时候，16家银行发布给某一家国有企业意向性授信1万多亿元）；国有企业倾向在体制内交易，跨所有制生产要素的流动受到阻碍，在企业之间也形成了一条很深的所有制鸿沟。
我们不应把“所有制”提到如此的高度，以至不惜割裂市场、降低效率。
面对这样的政策环境、舆论环境，民企发展到一定程度就感觉受到不公正待遇，缺乏施展空间，缺乏信心，缺乏安全感，导致移民和财产向外转移的现象时有发生。
摆脱“姓国姓民”纠结 解放生产力
近20年“进退”之争一波又一波。
每次争论都是对经济的伤害。为稳定社会预期，党和政府的政策文件一再阐释公平对待各类企业。很多表述已经非常彻底，如允许非公企业平等进入法律法规“未禁（止）进入”的各个领域、“权利平等、机会平等、规则平等”，并在之后的大量文件中不断重复宣誓。但因这些重要表述与现实存在很大差距，使争论并未平息。
种种迹象显示，争论背后存在一些深层次原因，需要对症下药地推进改革，摆脱“姓国姓民”的纠结。
第一，加快管资本为主的改革。政府管资本不管企业，通过国有资本投资运营公司的衔接与隔离真正实现政企分开。除某些特殊领域外，政府不再承担“做大做强”责任，对各类企业“一碗水端平”。
第二，加快国家治理体系和治理能力现代化。在竞争领域企业不再作为政府行使职能的工具，使企业回归市场竞争主体的本位；国有企业的政策性功能限定在市场失灵的领域。国有资本在竞争性领域的运作聚焦投资收益，不因非经济因素谋求对产业和企业的“控制”。
第三，加快混合所有制改革。资本有“所有制属性”，但混合所有制企业则应认定为“所有制中性”。摘掉企业头上的所有制标签，改变对企业按所有制成分进行分类、统计和区别对待的做法，转向按法定企业制度将企业分为公司企业、合伙企业、独资企业和按企业法注册的国有企业。
第四，进一步明确阐明“公有制为主体”、“国有经济为主导”的内在含义；列出“国有企业控制国民经济命脉”的产业清单。进入新时期，一些高效率民营企业快速成长、一些居民通过创新创业，个人财富积累、合法财产性收入增加。这些因素的累加将导致非公经济占比进一步上升。但这恰恰是中国壮大中等收入阶层、跨越中等收入陷阱所期望的结果。
今天，在向创新驱动转型的时期，特别需要释放亿万人民求富创业的内在动力。如果坚持公平竞争、效率优先，摘掉企业“所有制标签”，突破“姓国姓民”的桎梏，对企业“一碗水端平”，将是生产力的又一次解放，将形成经济持续增长的强大动力。民营经济也将在制造业转型升级中成为“压舱石”。
《财经》智库与佛山市委、市政府联合，汇聚国内知名智库的专家成立课题组，经过多次调研，集思广益，在上一年《中国制造2025-佛山样本》的基础上，又推出《中国制造业转型升级－佛山攻略》。我希望佛山制造业转型升级的路径选择和实践经验能为其他城市提供有益的启示，并在制度上为民营企业发展壮大廓清障碍、探索改革新路。
（作者为原国务院发展研究中心副主任）
