探寻供给侧结构性改革的路线图

贾拥民/文     

2019年03月19日 17:19  

本文3747字,约5分钟

贾拥民 | 文

近年来,中国致力于推进供给侧结构性改革,讨论其“重要意义”的论著可谓数之不尽,但是像《解放看不见的手》这样,对供给侧结构性改革的理论框架加以系统阐述、对推进改革的可行路径进行细致设计、对多个重要经济领域的改革提出具体方案的著作却少之又少。

这是一本文集,收录了作者近年来的50余篇政策研究成果。作者范必先生家学渊源,自己又出身名校,而且长期在国务院研究室等部门任职,因而既熟悉理论又熟悉政策,同时对改革的决策过程也有深刻体悟。这本书出自这样一位新锐经济学家之手,我们本来就有理由期待它会令读者眼前一亮。当然,它也确实没有令人失望。


(《解放看不见的手》范必 著 人民出版社 2018年11月)

方向是市场化

《解放看不见的手》这个书名,很好地凸显了供给侧结构性改革的目标和方向。自亚当·斯密的时代以来,“看不见的手”就成了市场机制的代名词。供给侧结构性改革,就是要解放市场这只“看不见的手”,让它发挥决定性作用。

范必从经济学中最基本的供给和需求的关系入手,构建供给侧结构性改革的理论框架。经济的供给侧和需求侧,哪一侧更加重要?这可能是一个见仁见智的问题。取决于考虑这个问题的期限,也取决于对“重要”一词的界定——是更关注短期的紧迫性,还是更关注长期的持续性。范必没有直接回答这个问题,而是以供给约束和需求约束变化的一般规律和西方国家的历史经验为基础,对中国改革开放以来供给和需求关系的演变进行了描述,并分析了中国当前的供求关系所处的阶段性特点。

范必认为,1949年以来,中国供给约束和需求约束的关系,大体上经历了三个阶段。第一阶段是供给约束阶段。改革开放前,由于实行计划经济,中国一直处于供给约束阶段;1978年开始引入市场机制后,供给约束开始逐步减弱。第二阶段是需求约束阶段,始于1998年,即在绝大部分商品实现了供求平衡或供大于求之后,中国开始进入需求约束阶段。第三阶段是供给约束与需求约束并存阶段。从2014年前后开始,随着经济“新常态”的开始,中国在需求约束问题尚未解决的情况下,供给约束的矛盾日益凸显,而矛盾的主要方面在供给侧。范必判断,当前和今后一个时期,中国都将处于供给约束与需求约束并存的阶段。

至于供给约束的原因,范必认为,主要是因为政府对微观经济活动的干预,如总量控制、准入限制、政府定价等,这些干预提高了营商成本、交易成本。因而,供给侧结构性改革方向只能是市场化。

点式改革、约束蔓延与制度供给约束

在对当前所处的供需约束的特征和原因的分析基础上,范必提出了一个基于体制亚型的全产业链市场化改革的理论框架,它可以应对各种错综复杂的改革难题。这个理论框架的起点是对关于以往的改革历程的两个基本特征的观察和反思。第一个特征是点式改革。第二个特征是体制定位和改革目标不明。

范必说,改革开放至今,由于历史上形成的条块分割格局,中国一直习惯以“条条”(行业、行政隶属关系)或“块块”(区域)为单位提出改革方案。他把这种现象称为“点式改革”。这种改革模式的特点是,在制定改革方案时,部门和地方既要考虑公共福利最大化,也不可避免地要考虑自身利益。当这两者产生矛盾时,经常是公共福利让位于自身利益。而且在改革方案的决策过程中,行业主管部门以及行业中具有优势的国有企业通常拥有更大的话语权。不同部门改革思路发生冲突时,博弈的结果一般是取“最大公约数”。这就意味着,最终的改革方案往往会屈从于既得利益主体,因此很难达到预期效果。

范必强调,点式改革带来的不完全市场化的产业链会导致“约束蔓延”。这种不完全市场化的产业链是当前经济生活中的许多突出矛盾的根源。范必指出,当不完全市场化的产业链的某个非市场环节出现了供求矛盾时,政府往往会采取直接干预的措施。供不应求时,鼓励增加供给、限制需求;供大于求时,限制供给、鼓励需求。这种干预看上去很有必要,但是干预政策出台的节奏大都会滞后于市场供求关系的变化。这种时滞导致供需矛盾会向产业上游或下游环节蔓延,政府又不得不出手对上游或下游的供需环节进行同样的干预。这样一来,干预的范围就从一个环节扩展到更多的环节。扩展的环节越多,就会遇到更多的供需矛盾。最后,政府只有把整个产业链都纳入计划,或者把上下游的企业合并到一个企业中,才有可能稳定供求关系。当然,这还是理想的结果。

范必对以往的改革的第二个观察结论是体制定位和改革目标不明。范必认为,以往的改革,对改到什么程度才叫市场化其实是心中无数的。传统上,一般将经济体制分为计划体制、市场体制,以及计划与市场并存的双重体制。但是这种体制类型的划分过于粗泛,无法解释政府和企业的非典型行为。例如,市场经济条件下的企业对利率变动相当敏感,利率高企时,企业会缩减投资规模;利率低时,扩大投资规模;但中国的国有企业则对利率不敏感。这样一来,对需要进行改革的体制进行准确定位便成了一个问题,对往什么方向改、改到什么程度也就很难做到心中有数。

范必没有在书中明确指出的是,点式改革和改革体制目标不明,其实也可以说是制度供给约束的表现。范必在总结供给约束的各种表现的时候,主要是指要素供给约束和产品供给约束,前者如建设用地供给不足造成地价过快上涨、资本市场流动性不足造成融资难融资贵等等,后者如能源产品价格长期居高不下,居民用不上好药、新药、放心药,以及教育、医疗、文化等领域优质服务供应不足等等。我认为,至少还可以加入对制度供给约束的讨论。

当然在一定意义上,范必已经考虑到了制度供给约束,那便是他提出的体制亚型概念。

体制亚型、链式改革及其扩展

以医学研究中的“亚型”概念为类比,范必引入了“体制亚型”的概念。体制亚型是指在同一组织制度下,因局部结构差异导致不同特征的体制类型。范必说,区分体制亚型的标准是,不同制度安排对企业生产产品的产量、价格、生产方向和生产规模的影响程度和影响方式。计划体制、市场体制、双重体制都存在不同的亚型。计划体制可以包括直接计划、间接计划等亚型;市场体制包括完全竞争市场、垄断、垄断竞争、寡头垄断等亚型;双重体制包括影子计划、垄断计划、分散计划、外生计划、差别管理等亚型。由于在不同的体制亚型下,企业的行为模式、运行机理不完全相同,因此范必强调,在制定改革方案之前,首先要明确改革对象属于计划体制或双重体制下的何种亚型,再确定改革目标是市场体制下的何种亚型,这样才能制定精准有效的改革方案。

作者认为,要打破 “点式改革”的困境,解决“约束蔓延”问题,进行以问题为导向的全产业链市场化改革,即“链式改革”。他根据体制亚型概念,将全产业链市场化改革的路径概括为:一是类型识别,对产业链中的非市场环节进行体制分型,明确是计划体制还是双重体制中的哪一种亚型。二是建立目标模式,明确这些非市场环节向哪类市场体制亚型转型。三是提出覆盖全产业链的一揽子方案。四是改革实施,将每一个计划体制亚型、双重体制亚型改变为市场体制亚型。将我国经济体系中若干主要的不完全市场产业链,进行市场化改革,可以完成体制转轨的大部分任务。当然,每一个产业链的改革过程都必定是一个不断重复、不断试验的过程。

链式改革的路径,其实不仅仅适用于对特定产业链的改革。事实上,虽然没有明言,但是范必在书中已经将这种改革思路扩展到了时间和空间的维度,其中尤其突出的是他对规划体制改革的分析和建议。

解开第三个“绑定”

范必认为,改革开放40年来,中国的经济体制改革最具根本性意义的决定是解开“两个绑定”。第一是解开了计划经济、市场经济与社会制度的绑定,明确经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济体制。第二是解开了公有制与社会制度的绑定,明确了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。解开“两个绑定”,已经成为广泛共识。

然而,在供给侧结构性改革中,还需要解开第三个绑定,即解开政府看得见的手与改革的绑定。这也是范必之所以要在本书开篇就提出“从计划配置资源到市场配置资源,谁来解放看不见的手”的原因。人们往往习惯于让政府来推动改革,但是正如范必所指出的,政府主动推进市场化改革、为看不见的手解绑,责无旁贷。

此外,作者以亲历者和过来人的身份,对政策研究和智库建设中存在的问题进行了精辟分析,提出了中肯的建议,任何有志于建设一家对政策决策有影响力的智库的人,都应该仔细看一看本书的相关段落。还有一点特别值得赞赏,许多搞政策研究的人,都会不自觉地陷入对市场机制抽象肯定、具体否定的陷阱(他们给出的第一个政策建议,往往是加强监管),但是范必没有。

(作者为均衡研究所学术顾问、浙江大学跨学科社会科学研究中心特约研究员)

(本文首刊于2019年3月4日出版的《财经》杂志)

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