“执行难”何解?最高法将推审判权和执行权分离改革

《财经》实习生 李昊 记者 王丽娜|文   鲁伟|编辑

2019年06月12日 17:19  

本文2203字,约3分钟

近年来“法院内分”的改革模式已逐渐达成共识,并且在一些地方法院亦有试点;“法院外分”模式在个别地方也有尝试,但存在一些问题,无法形成主流。

呼吁已久的法院审执分离体制改革,又有重大进展。最高人民法院(下称最高法院)将加快推进审执分离体制改革和法院执行管理体制改革。这是6月11日最高法院发布的《人民法院执行工作纲要(2019—2023)》(下称《纲要》)中的改革举措之一,旨在切实解决执行难、依法保障胜诉当事人及时实现权益。

推动实行审判权和执行权相分离,是近年来中国司法体制改革的重要举措。2014年,中共十八届四中全会提出,优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,确定“审执分离”改革的基本方向。2015年,最高法院在《关于全面深化人民法院改革的意见》中也有相关表述。随后,一些法院尝试进行法院审执分离体制改革试点,进一步理顺审判权与执行权的关系,优化执行队伍结构及内部运行模式。

审执分离体制改革,有望“切实解决执行难”问题。中国政法大学诉讼法学研究院教授谭秋桂告诉《财经》记者,从民事执行基本原理看,将执行权配置给法院、由法院行使民事执行权、在法院内部实现审判权和执行权合理分离,是比较合理的,这也是各国、各地区主流做法。

健全解决“执行难”长效机制

长期以来,实践中存在法院判决执行难、执行乱问题,执行难已是长期制约法院工作的老大难问题,又严重损害胜诉当事人合法权益和司法公信力。

6月11日,最高法院执行局局长孟祥称,执行难问题在有些方面、有些地区仍然存在,甚至还较为突出。在此背景下,最高法院完成《纲要》的起草工作。《纲要》目标之一是健全解决执行难长效机制,其中一项主要任务是深入推进执行体制改革。

此前,孟祥曾在接受采访时将执行难问题归纳为“四大难题”:一是查人找物难;二是应对规避执行难;三是财产变现难;四是有效管理难。《纲要》针对四大难题提出了一定的应对方法。

“《纲要》的目的,是巩固‘基本解决执行难’成果,健全解决执行难长效机制。”孟祥表示。

在中国政法大学诉讼法学研究院教授谭秋桂看来,执行难是成因复杂的社会问题,“执行管理体制是原因之一。”

谭秋桂解释称,审执关系处理不科学、执行权的配置不合理、执行人员职责不明和权威不够、管理体制不健全等,都可能造成执行难问题。因此,科学处理审执关系、合理配置民事执行的具体权能、明确执行人员的职责、树立执行权威等,都是解决之道。执行权的配置问题,尤其是如何处理其与审判权的关系,是执行体制的重要内容。

《纲要》提出,将执行权区分为执行实施权和执行裁判权,案件量大及具备一定条件的法院在执行局内或单独设立执行裁判庭,由执行裁判庭负责办理执行异议、复议以及执行异议之诉案件。不具备条件的法院的执行实施工作与执行异议、复议等裁判事项由执行机构不同法官团队负责,执行异议之诉案件由相关审判庭负责办理。

《财经》记者注意到,《纲要》在涉及财产领域着力颇深,从源头治理“执行难”。比如,推进市场监督管理信息、税务登记信息、公民个人财产信息、人口资源信息、理财投资信息准确、全面、完整,夯实社会诚信体系建设基础,从源头上解决执行财产和被执行人信息不准确、不全面,导致执行查控系统功能不能有效发挥的问题。

谭秋桂告诉《财经》记者,有关金钱债权和物的交付执行问题,是民事执行的主要内容,该两类执行的执行标的都是财产。因此,完善对财产的执行程序和执行措施,是主要举措之一。

审执权“法院内分”渐成共识

事实上,针对执行难和执行体制,司法界一直有呼声进行审执分离体制改革,但关于改革方式有不同意见,一种观点认为应在法院系统内部进行审执分离体制改革(法院内分),一种观点认为应将执行权从法院剥离出去(法院外分)。

谭秋桂指出,当前仍有执行机构究竟是“法院内分”还是“法院外分”的争议,“法院内分”改革,既有利于审判权和执行权相互制约而维护社会正义,又有利于审判权和执行权顺利沟通而提高执行效率、降低执行成本;“法院外分”则只能将执行实施权从法院剥离,执行裁判权必须、也只能留在法院,后果是不利于执行实施和执行裁判程序的顺利衔接,“执行当事人不得不在执行实施机构和法院间来回奔波,执行案件在执行实施机构和法院之间来回‘旅行’,从而大大降低执行效率、加大执行成本。”

有不愿具名的司法界的人士对《财经》记者称,近年来“法院内分”的改革模式已逐渐达成共识,并且在一些地方法院亦有试点;“法院外分”模式在个别地方也有尝试,但存在一些问题,无法形成主流。

最高法院在《纲要》中表示,将推进法院执行管理体制改革。依托执行指挥中心强化“三统一”执行管理,探索推进执行管理体制改革。支持各地法院在地方党委领导下,经最高法院批准,结合编制和人事管理改革,开展执行管理体制改革试点。

试点模式包括:一是市(地)中级法院对区(县)法院执行机构垂直领导;二是区(县)人民法院执行机构接受本级人民法院和中级人民法院级执行机构双重领导,在执行业务上以上级执行机构领导为主。试点工作在2020年底前完成。

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