垃圾分类焦虑怎么化解?

《财经》记者 俞琴 相惠莲/文    朱弢/编辑

2019年07月05日 15:34  

本文7805字,约11分钟

真正实现垃圾分类,需要政府作好公共政策的制度设计,同时也要充分发挥市场的力量

梁舟发现小区楼下的垃圾桶不见了,找了一圈后,随手将一袋吃剩的外卖甩进了绿化带。

两个月前,梁舟辞掉老家的工作,来上海寻找就业机会。为了节省租房成本,他把落脚点选在一个距市中心、地铁站都不算近的小区。

自小区6月初撤掉垃圾桶后,梁舟一连几天都在往绿化带丢垃圾。

“垃圾桶莫名其妙没了,也没说垃圾丢哪里去,我能怎么办?”梁舟说,撤桶前几天,他到了新单位上班,每天早出晚归,根本不知道小区里发生了什么。他认为,垃圾分类有意义,但制度上不完善,“我乱丢垃圾也是制度不完善造成。”

痛苦、不适应,这是一座强制垃圾分类的城市所正在经历的。有专家认为,这是真正推行垃圾分类的城市势必要经历的阶段,“最初的痛苦肯定会过去。”

7月1日起,《上海市生活垃圾管理条例》进入正式实施期,意味着强制垃圾分类时代的到来,制度向严格的那端滑行。即使你不在上海,你也未必躲得过——北京、杭州、成都、重庆、厦门、合肥、广东等均展开地方立法,一些重点城市在城区范围已实施生活垃圾强制分类。

“上海无论怎么样都要挺住。”环保公益组织人士向《财经》记者表示,上海在全国范围内形成了一个示范作用。“如果上海这次虎头蛇尾,那么垃圾分类在其他城市也就很难推下去了。”

随着垃圾产生量不断增加,不少城市生活垃圾处理设施处于满负荷或超负荷状态,垃圾围城问题凸显。中央高层期望通过推行垃圾分类制度,使“13亿多人生活环境改善”。

垃圾分类的难点在于,这是一项系统性工程,涉及基层公共治理能力的建设,城乡垃圾清运系统和处理模式的更新换代,甚至产业政策的调整创新。

前20年的尝试

中国城市尚不具备垃圾分类的条件。这是陈立雯在2017年的看法。

陈立雯从2009年起就职于环保机构,此后她曾前往美国南加州大学研究中国垃圾分类和回收史。2017年回国后,她发起公益组织“零废弃村落”,在农村推广垃圾分类。

这并非陈立雯最初的选择,她曾建议在北京的一些区域进行垃圾分类,但屡遭拒绝。她意识到,在城市需要打通庞杂的行政体系,牵涉到物业公司、环卫集团、政府部门等,仅凭民间公益组织的力量很难有所做为。上海市人大代表赵爱华曾表示,垃圾分类管理涉及到19个相关部门。

陈立雯告诉《财经》记者,在垃圾分类中,环保公益组织可以做许多事情,包括传授经验、法规的设计、提供引导。“但这一切要建立在行政体系愿意做,且具备了垃圾分类的体系建设这一基本条件的基础上,否则只能做些细枝末节的推动,比如倡导和教育,过去二十年都在做,并没有效果。”

农村的垃圾分类收运、处理的链条比城市短,行政上也比较容易调整,2018年底,陈立雯将江西上饶的东阳乡作为试点,在全乡12个村开展垃圾分类。

陈立雯将垃圾分成两类:一类是可腐烂垃圾,主要是厨余垃圾;另一类是不腐烂垃圾。有专人负责每天挨家挨户收集一次垃圾。50%左右的垃圾为厨余,被分离出来后,在村里设置堆肥房进行沤肥。此外,村子里建了“垃圾再生馆”,村民拿旧衣物、酒瓶、纸箱等废弃物换积分,在商店兑换商品。

这个过程颇为顺畅。在陈立雯看来,根本原因是“党委班子下了决心,执行者能看到决心”。

垃圾分类在中国可以追溯到多年前。2000年6月,北京、上海、广州、深圳等8个城市就被确定为全国垃圾分类收集试点城市,但结果不尽人意。

陈立雯认为,将近20年的时间里,大家都在“把垃圾桶从一个桶变成两个桶”,后端处理并没什么变化。阿拉善SEE浙江中心主席、杭州垃圾源头分类试点项目发起人寿柏年也发现,尽管楼下放了四个垃圾桶,但里面的东西是一样的,“垃圾桶里的东西是混合的,运输时也混合,处理时也混合,一些分类较好的小区最后也混合了起来。”

“没说具体要分成什么样子,没强制性,更像是一个建议。”南京大学(溧水)生态环境研究院研究员、首席科学家张雪华指出,任何政策和法律如果没有监督机制和考核标准,就会永远停留在纸面上。

转折发生在2017年。这年3月,国家发改委、住建部发布的《生活垃圾分类制度实施方案》提出明确目标:到2020年底,基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系,形成可推广的生活垃圾分类模式,在46个城市先行实施生活垃圾强制分类。2019年6月,固体废物污染环境防治法修订草案被提请全国人大常委会审议,提出国家推行生活垃圾分类制度。

这次垃圾分类的重要推力来自高层。研究普遍推行垃圾分类制度层是2016年底中央财经领导小组会议的主题。2018年底,国家主席习近平在上海实地考察基层垃圾分类情况时表示,“我关注着这件事,希望上海抓实办好。”

不过,落地的效果有待观察。陈立雯称,立法只是最基础的保障,要符合现实且可执行,还有不少挑战。

《财经》记者获得的《上海市生活垃圾管理条例》行政处罚裁量基准文件显示,7月1日起,对于个人将湿垃圾与可回收垃圾、干垃圾混合投放的,若首次被发现且拒不改正,会被处以50元以上、100元以下的罚款;第二次及以上的罚款金额则是100元以上、200元以下。针对单位的处罚更为严格,若拒不执行分类规定,最高会被处以2万元以上、3万元以下的处罚。

“我们也在等新闻,看上海什么时候会有第一个因垃圾分类处罚个人的案例。”一名上海的城管人士告诉《财经》记者。“翻垃圾桶”现在是他的日常任务,但主要是检查企业和大型餐饮业的情况,且真正罚款的很少,因为只有在个人和单位拒不改正的情况下才能够罚款。小区若分不做好垃圾分类,更主要的压力会来自运输企业,对方可选择拒绝清运。

为什么垃圾要分类

在管理之外,政府有必要让居民知道垃圾分类决策背后的逻辑和经济账。

陈立雯认为,垃圾分类需要更加透明化,政府需要告诉公众,垃圾分类的规划是什么、为什么、要怎么做?

垃圾源头分类被认为是破解垃圾围城问题的手段。据国家统计局数据,2013年到2017年五年间,全国年垃圾清运总量从1.7亿吨增长到2.2亿吨。另据《科技日报》2018年报道,住建部统计数据显示,中国600多座大中城市中,三分之二都已陷入垃圾包围之中,四分之一城市已没有堆放垃圾的合适场所。

张雪华告诉《财经》记者,最近几年,资源越来越紧俏,垃圾增加量却非常高。另一方面,城市垃圾处理的两种途径——填埋和焚烧,前者所必须的土地资源越来越稀缺,且填埋过程中会污染地下水;后者引发邻避效益,一个地方建设垃圾焚烧项目,往往遭到周围居民反对。

城市生活垃圾焚烧引发的健康问题也不容忽视。垃圾焚烧产生的污染物二噁英类是致癌祸首,会通过呼吸道进入人体。中国人民大学2017年发布的《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》显示,垃圾焚烧每年可能让北京241人患上癌症,为治病花去14.3亿元。

“各种因素加起来,引导我们国家走上源头分类之路。你只有分出来,才能够提高资源可回收率。”张雪华说。

陈立雯认为,政府应该把混合垃圾处理后端存在的问题告诉公众,包括城市生活垃圾填埋、焚烧产生了怎样的环境污染、经济代价。同时要告诉人们,分类以后会产生什么样的环境、经济、社会效益;以及整个的垃圾分类的体系要怎么建立,“让大家不止看见眼前的东西,要看到全局。”

在缺乏垃圾处理知识的情况下,如何把垃圾正确归入干垃圾、湿垃圾、可回收垃圾、有害垃圾这四类,成为了人们社交和调侃的中心。

提供垃圾回收解决方案的社会企业R立方创始人张淼告诉《财经》记者,长期关注垃圾议题的人,看到上海市的垃圾分类指南后,很快就能明白怎么分,因为明白它背后的逻辑是什么。但对普通公众来说,看了之后还是有困惑,甚至目前的保洁、志愿者,对垃圾分类背后逻辑的了解也不够充分。

一个简单的例子是,很多人对“大棒骨是干垃圾,而不跟鸡骨头一样属于湿垃圾”感到困惑。事实上,垃圾分成哪几类、各自如何归类,跟末端处置工艺有关。不同国家和地区由于地理条件、末端处理工艺不同,分类情况千差万别。比如日本,生活垃级分类细致,有些地方高达30多种分类,500多项条款。

“大棒骨太硬,如果作为湿垃圾处理,粉碎时容易造成机器磨损,所以被归为干垃圾。”上海市绿化市容局环卫处处长徐志平曾专门向媒体解释。背后的逻辑是,干垃圾以焚烧处理为主,湿垃圾经过粉碎后进行无氧或有氧发酵。

居民素质不够高吗

上海居民胡善林临近退休,工作清闲,乐于操持家务,6月底,他在家尝试垃圾分类两天后决定放弃。由于无人监督,附近的不少居民直接将混合垃圾投入干垃圾桶,有人则把垃圾袋直接抛在户外。

“开进小区的干垃圾清运车还滴着泔水”。胡善林有些沮丧,他感到自己的认真不会有什么作用,如果分好类的垃圾最后依然被按老办法处置的话。

过去在垃圾分类时经常会陷入“死循环”。居民认为,末端没有分类处理垃圾,因此前端分类毫无意义。另一方面,在个别地区,分离出来的厨余垃圾量不足、质量不好,垃圾处理设备出现了“吃不饱”甚至关门的情况。由于不能确保前端分类率,追求规模化效益的企业也不愿在政策不明朗的情况下,贸然投建末端的分类处理设施。

前后端相互指责,甚至有舆论认为,垃圾分类进展缓慢的原因就是居民素质低下。

事实上,一定程度上的管理是必须的。

陈立雯在实践中发现,居民基本可以分为三类:10%特别遵守社会公共秩序,马上能适应垃圾分类;10%很难遵守;中间最庞大的80%的群体,需要在管理一段时间后才能出现效果。按照陈立雯的经验,如果在一个村庄推行垃圾分类后马上放任自由,最后只有10%的人坚持,而如果管理得当,可以有90%的人做下去。

在城市,加强小区内的垃圾分类管理也成为上海不少社区工作者的案头大事,包括发放分类垃圾桶、推出相应宣传、安排志愿者监察等多个环节。

《财经》记者在上海的一个小区看到,新建的垃圾投放点就安置小区入口处,如同一间半开放的仓库,内部冲刷得干净、无异味,除了四色垃圾桶外,还准备了一个洗手池。这天下午微雨,垃圾房依然开放,两名居委会干部忙着帮居民培养新的垃圾投放习惯,还有一名清洁工坐在一旁。

“要给居民适应的时间。”一名居委会干部介绍,小区的垃圾分类工作在4月初就开始了,但他们依然会请清洁工在志愿者不在时多留一段时间,帮助居民做分拣。一个摄像头被安装在正对着垃圾房的位置,供未来的督查使用。垃圾房外张贴着一个月内的12名志愿者名单,部分自愿报名,部分由楼长指定。

一名上海白领也发现,小区内由于家人间的提醒和邻里的互相观察,居民们在投放垃圾时普遍自觉,但在办公室里,只有邮件提醒但无人检查,一些员工并不愿意走一两分钟到货梯附近的湿垃圾桶投掷吃剩的食物,而是直接扔进脚边的纸篓。

同时,2018年底,上海市绿化市容部门曾透露,2019年底前上海将开工新建、扩建7座干垃圾处理设施及8座湿垃圾处理设施。至十三五末,上海将形成7000吨/日的湿垃圾处理能力,2021年前后力争形成2.8万吨/日以上的干垃圾焚烧处理能力。

位于上海嘉定区和松江区的湿垃圾处理项目的投资分别超过5亿和8亿元,两者的处理规模都超过500吨/天。在承担了上海70%的生活垃圾末端处置任务的老港,新的湿垃圾资源化处理设施将会建成,处理规模为1000吨/日,可日产厌氧沼气约50000标准立方米,未来可与基地内填埋气协同发电,将改变老港基地内仅有“焚烧+填埋”处置的现状。老港填埋场一期、二期,三期已经封场,四期填埋场正在运行中,预计在2025年达使用上限。

垃圾处理产业变局

分类之后,原有的混合垃圾产业链势必会被打破,紧接着的就是利益重新分配。

一名湿垃圾处理业人士告诉《财经》记者,国内现在的垃圾处理以焚烧为主,以前填埋很多,但是占地大,中国人口密度较高,适合填埋的区域比较小,新的填埋项目已经很少。

被送去填埋或者焚烧的主要是干湿混合的生活垃圾。从2010年,在餐馆被清理下桌的餐厨垃圾开始被送去进行专业的资源化处理,如上海就有超过1000个湿垃圾回收点在运转。

彼时,地沟油治理是当时全社会关心的话题,抱着发展循环经济、避免地沟油回流的目的,国家提出了在十二五期间建成100个餐厨垃圾无害化资源化利用试点的目标,到2015年投入了接近20亿元。

早前,餐饮企业会卖掉餐厨垃圾以换取一些利润,这些垃圾被灭菌做成饲料来喂猪。但在2018年前,很多餐厨垃圾处理公司的业务一度不饱和,非洲猪瘟事件爆发后,餐饮垃圾才被严格禁止拿去喂猪,推动餐厨垃圾的回收和处理继续前行。

垃圾分类给餐饮企业带来了不小的压力,不能再从卖垃圾中获利,且需要支付垃圾清运费用,分拣不好还会被罚款。本次垃圾分类强制实施后,一名上海城管告诉《财经》记者,对于中型规模的饭店,每天收一个干垃圾桶和一个湿垃圾桶,饭店需要支付32000元运费,而以前只需不到万元。

在生活垃圾分类进入快车道后,大量居民家中产生的厨余垃圾从干垃圾中剥离出来,它们的命运不再是焚烧或填埋的二选一,而是具有了被资源化处理的可能,大大小小的湿垃圾理项目无疑会快速上马。

E20环境平台固废产业研究中心负责人潘功近期在一场论坛中指出,全国已运行的餐厨垃圾处理能力达到2.8万吨/天,在建项目达到3.6万吨/天,但只能处理到全国可以收集到44%的餐厨垃圾,广东、四川、河南和山东都有很大的市场空间。

深圳市零废弃环保公益事业发展中心创始人毛达指出,垃圾焚烧发电厂的收益是根据混合垃圾量产生的,垃圾分类后,厨余垃圾处理单位势必会跟焚烧厂“抢垃圾”,焚烧厂的利益就会减少。

不过,也有观点认为,多数城市垃圾焚烧发电厂原本就处于满负荷或超负荷状态,随着生活垃圾填埋场停止使用,加上人均垃圾产量还在不断提高,即使垃圾分类,短期内垃圾焚烧量也不会受太大影响。

正在推行垃圾分类的上海,也在大幅提高生活垃圾焚烧能力。2018年,上海规划建设焚烧能力为1.93万吨/日,拟在各区县再增加9700吨/日焚烧能力。近日,上海城投(集团)有限公司对外称,2019年下半年老港再生能源利用中心二期工程将整体投运,老港的总焚烧处理生活垃圾能力将达到300万吨/年,成为全球规模最大的垃圾焚烧厂。

毛达介绍,垃圾焚烧发电厂的收入包含两部分。一是垃圾处理费,政府和垃圾焚烧发电厂签有保底合同,保证运到垃圾焚烧发电厂的垃圾不低于某个数字,高于保底量,按实际垃圾处理量来收费,否则按保底量付费。另一部分收入来自可再生能源发电的补贴,国家向垃圾焚烧发电厂购电,除了给市场上的标杆电价之外,还会额外地支付每度电0.25元的可再生能源补贴。

但餐厨垃圾处理厂并不享有垃圾焚烧发电厂的优惠政策,还面临大大小小的质疑,包括生化处理产生的肥料产品质量不稳定,找不到销路,且运输费用高,堆肥本身的气味难以控制。也有业内人士认为,用湿垃圾厌氧产生沼气,经济效益效益不是很高。

“这可能意味着,它们建好了就要关门,因为垃圾不能一夜之间分好。”毛达说举例,在日本的名古屋,如果垃圾处理完全市场化,餐厨公司也收不到足够的原料。于是政府规定,垃圾焚烧的处理价格不能低于餐厨垃圾处理公司。

在毛达看来,中国最合适的重新分配方案是,政府同样也给餐厨处理单位一份保底合同,马上就能形成倒逼机制。

有害垃圾不应被忽视

如果说陈立雯还有什么焦虑的问题,有害垃圾的末端处置会是其中之一。

在她推广垃圾分类的东阳乡,由于后端没有途径处理,收起来的有害垃圾只能暂存在垃圾再生馆内,“等到以后有合适的处置末端。”

国家发改委、住建部发布的《生活垃圾分类制度实施方案》规定,有害垃圾包括废电池、废荧光灯管、废温度计、废血压计、废药品及其包装物等。

《财经》记者6月底在上海多个小区走访时也看到,有些小区仅仅添置和推出了干垃圾桶和湿垃圾桶,可回收垃圾可交给废品回收人员,而有害垃圾则无处可去。根据新政,出于经营性目的、擅自回收有害垃圾的人员在首次被发现时会被处以5万元以上的惩罚。

根据《国家危险废物名录》,危废物可分为46大类479种,其来源分工业和生活,对于工业危废品,中国实行“从摇篮到坟墓”的全过程管理,危废产生单位需要通过具有资质的危险废物运输单位,把危废送到具有资质的危废处置单位进行无害化处理。但对于生活中产生的危废物,也就是有害垃圾,管理不像工业危废这么严厉——集中搜集起来的,需要交给危废处置单位,没有集中搜集的,则直接“豁免”。

过去,除少量有资源利用价值的有害垃圾被回收外,有大部分夹杂在其它垃圾中间,运到生活垃圾焚烧发电厂。在毛达看来,有害垃圾环境污染风险较大,如与其它垃圾混合处理,存在二次污染的风险,因此在垃圾分类的第一阶段,必须把有害垃圾分出来。

《生活垃圾分类制度实施方案》确实做出了上述要求,但从目前看,大多数城市先分厨余垃圾,有害垃圾反而分得少,仍然和干垃圾混在一起一烧了之。

张淼认为,国内危废处理行业存在产业缺口大、产能利用率不足等问题。国内危废垃圾的实际年产量在8000万吨以上,但具备危废经营许可证的单位的处理能力为6471万吨,且处理能力真正发挥作用的只有四分之一左右。

以上海为例,根据《2017年上海绿化市容统计年鉴》,2017年上海市分离出来的有害垃圾为29.61吨。张淼称,随着上海市强制垃圾分类,需要匹配更大规模的有害垃圾处理设施。“最低的估计比率是0.1%,按900万吨(上海生活垃圾年产生量)算的话,每年也会产生9000吨有害垃圾。”

有害垃圾处理看似一片蓝海,但《财经》记者联系的多家具有危废处理或固废业务的企业表示,对生活垃圾源的有害垃圾处理,持谨慎观望态度。

知合环境(北京)有限责任公司的核心业务是工业危废处理,该公司固废事业部副部长赵联淼告诉《财经》记者,危废种类繁多,不同的危废,处理工艺、匹配的系统不同,比如,一条工生产线,适合处理节能灯管,但处理不了电池、油桶等有害垃圾。

有害垃圾的特点是种类复杂且源头分散,这对于追求规模化效益的企业来说是一种挑战。赵联淼认为,市政垃圾中有害垃圾分类够细且量足够大,才更适合市场化的开展综合利用,或说单独处置。“实际上,政府需要跟据当地的垃圾处理能力,因地制宜的制定当地的垃圾分类政策。”

毛达认为,政府需要建立生产者责任延伸制,由生产者负责回收有害垃圾。

生产者责任延伸制度是指将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度。其最先起源于20世纪90年代的欧洲,发达国家意在借此改变传统废弃物的管理模式,在环境保护的顶层设计中均对生产者责任延伸提出了明确要求。

(文中所涉上海居民皆为化名)

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