图/ 视觉中国
文/张盈华
7月初，中国社科院世界社保研究中心今年4月在上海发布的《中国养老金精算报告2019-2050》再次引起了公众的关注和讨论。报告预测，未来30年中国城镇职工基本养老保险的制度赡养率翻倍，养老保险基金累计结余将在2035年被耗尽。
基于这一结论，有传言称“2035年养老保险金要用光”、“80后很可能成为无养老金可领的第一代”，令一些年轻人感到恐慌。“误读”反映了传播者缺乏专业性，但“恐慌”也显示出人们对养老保险制度可持续性的担忧。更真实的未来是怎样的？面对压力，个人和政府各自可以做什么？
养老金的未来到底怎样？
人们常说的“养老金”，通常指的是公共养老金，也就是基本养老保险。20年多前中国政府提出要建立“多层次”的养老保险体系，但时至今日，除了基本养老保险，企业年金和个人养老金的覆盖规模都十分有限，因此在大多数人眼里，赖以养老的退休收入指的就是基本养老保险。
这也就不难理解，为什么人们对“基本养老保险基金累计结余会耗尽”这样的话题如此敏感。他们担心未来无以养老，那么，未来到底如何？这里先列举几个客观数据：
第一，2018年底，中国65岁及以上老年人共1.67亿，比联合国人口预测的1.58亿多了820万，65岁及以上老年人口占比是11.9%，比联合国人口预测的11.2%高了0.7个百分点，这说明，中国人口老龄化速度高于预期。
第二，2018年中国城镇职工基本养老保险的退休人员抚养比大概是2.2:1，也就是平均2.2人缴费、1人领养老金，这个比例到2035年前后将降至1.4:1，这意味着15年内基本养老保险制度的负担将增加60%。
第三，目前财政补助占基本养老保险基金收入的五分之一，在现行制度下，如果将财政补贴提高到基金收入的四分之一，即使这样，2028年以后基金当期收支结余为负，2035年不再有基金结余。所以说，如果不加改革，养老保险基金累计结余耗尽是必然的。
目前看来，至少有三个因素加速基金的耗尽。
第一，参保人数不充分。按照总人口计算，中国16-59岁与60岁及以上人口的比例是5.2:1，但基本养老保险制度参保人数与退休人数的比例2.2:1，15年后总人口的这一比例是3:1，但基本养老保险制度的则是1.4:1，很多年轻人未参保、很多人未到60岁退休，都加重了参保人数不充分的问题。
第二，缴费不充分。已参保人有三分之一是以“个人身份参保”的，随着自由职业、网络经济等群体扩大，小微企业更多，企业雇工也越来越灵活，预计15年后这部分人可能会占到全部参保人数的一半，他们的缴费率低、缴费基数小，影响了基金的收入。
第三，养老金领取充分。首是70岁及以上人数占比提高，现在是24%，15年后会是40%，这些人的个人账户储存额大多发放用尽，养老金将全部依靠社会统筹基金支付；其次是女性始终占退休人数的60%以上，她们退休早、寿命长，缴费时间短、领取时间长。
虽然全国的基本养老保险基金累计结余会在2035年耗尽，但各省基金耗尽并非同步。也就是说，一些省份现已耗尽，一些省份即将耗尽，一些省份仍然有大量结余，2035年耗尽是各省赤字与盈余加总的结果，而实际上，在此之前不少省份会提前发生赤字，这要归因于各省制度赡养负担的巨大差异。比如，十年后黑龙江的制度抚养比将是1人缴费、1.2个人领养老金，浙江的抚养比也将逼近1:1，而广东继续维持低赡养负担水平，10年后是5人缴费、1人领养老金。
制度赡养负担的地区差异，固然有人口结构的因素，但受参保政策的影响也不小：第一，超过7600万农民工跨省流动，三分之二流入广东、浙江、上海、北京和江苏等地，近一半是从安徽、四川、河南、湖南和湖北等地流出。不难想象，流入地的制度赡养负担会得到改善，而流出地则会加重负担。第二，流动人口在发达地区工作，如果退休时在工作地缴费不满10年，只得回户籍所在地领养老金，随之转移的只有原单位缴费的六成，其余四成留在工作地，这是2009年转移接续文件的规定，这间接拉大了工作地（多为经济相对发达的地区）与流动人员户籍地（相对经济没有那么发达）之间赡养负担差距。
据预测，未来十年里，基本养老保险基金累计结余耗尽的省份将由4个增至12个，除了东北三省和陕甘宁，还有青海、内蒙古、山西，就连经济发达的东部省份如上海、山东、浙江也会早于全国耗尽结余基金。
风险点就在那里，挑战就在那里，接下来是否有应对之策？
已有改革可部分对冲风险
老龄化是全球趋势，许多先行进入老龄化社会的国家做了很多努力加以应对，也探索了很多经验。除了学习这些经验，中国也创造了具有自身特色、符合国情的社保改革道路。
可圈可点的有以下几个方面。
第一，推动基本养老保险基金保值增值。2015年8月发文，2017年全面启动，由全国社保基金理事会作为受托人，各地社保管理部门作为委托人，将部分结余基金进行专业化投资，此举有助于增强结余基金自我成长的能力。
第二，实施养老保险基金的中央调剂制度。2018年下半年启动，各地均按缴费的3个百分点将资金上缴到中央统一调剂使用，2020年还将实现基本养老保险基金的省级统筹，二者合力，旨在推动早日实现全国统筹，改变基本养老保险制度建立20多年来各地分而治之的局面，此举有助于解决地区之间赡养负担不均的问题。
第三，划转部分国有资本充实社保基金。2017年11月发文，2018年在个别央企和金融机构实行，2019年7月10日国务院常务会决定全面推开，此举有助于加快扩大养老储备基金的积累规模。除此之外，制度扩面还在不断推进，尤其是2019年启动养老保险降费后，企业参保门槛降低，将有助于扩大缴费群体，从而改善制度赡养结构。
值得一提的是，延迟退休是常被提及的应对措施。理论上讲，延迟退休对养老金制度的多有益处。
首先可以增加劳动力供给。2012年中国劳动年龄人口数量首次出现减少，退休年龄过早，不仅减少了人力资本数量的供应，而且低龄老人因无用武之地而造成人力资源浪费。
其次使退休年龄更加合理。建国以来中国人口平均预期寿命延长了20多岁，即使从1997年建立基本养老保险制度时算起，至今也延长了7岁，但是法定退休年龄几乎未变，将退休年龄与预期寿命挂钩是国际社会通行做法。
再次可以改善养老保险制度人口结构。逐步延长退休年龄，也会使制度赡养负担有明显减轻，例如，如果用30年时间慢慢地将法定退休年龄延长至女性60岁和男性65岁（即使这样也比欧洲很多国家当前的退休年龄还低），制度抚养负担会减轻三分之一。延迟退休在很多国家都有不同程度的反对声音，法国曾为此发生过多次全国罢工，但从社会契约、代际和谐的角度上，预期寿命延长了，退休年龄随之延长，是合情合理的，这需要更多理性讨论，最终形成社会共识。
时间紧迫，应该怎么办？
7月10日国务院常务会议提出，“必须确保社保费率降低、必须确保基本养老金按时足额发放”，实际上，城镇职工基本养老保险制度建立之初正是为了解决确保发放问题。
20多年前，退休职工是靠企业发放退休金的，一些效益不好的企业拖欠退休金的事情屡见不鲜，建立养老保险制度将“单位保障”转为“社会保险”，并实行收支两条线的资金管理，确保养老金按时足额发放。
过去这20年，制度扩面使基金结余从无到有、从少到多，截至2018年底累计结余已经超过5万亿。遗憾的是，这些钱因为由地方政府分散管理且禁止地方政府投资，每年巨量的应得投资收益白白浪费掉。
可以参照对比的是，加拿大的公共养老金制度始建于1966年，到上世纪90年代时发现基金将在20年内耗尽，于是快速提高缴费率做大基金，委托独立机构市场化投资，经过20年的运作，不仅平稳度过耗尽时点，而且确保未来制度可以持续运行85年。这样的成绩令人羡慕，而这样的改革更应受到关注，甚至是效仿。
距离养老保险基金结余的耗尽时点只有15年了，如何把手中的资源用好，让基本养老保险制度顺利度过风险点，考验决策者，也拷问每一个社会成员。
当务之急，应当加速基金归集和投资进程。相对于5万亿的结余，目前委托全国社保基金投资运营的只有10%多一点，每推迟归集一天，都会付出巨额机会成本。未来要推动社会共识，基金结余大省要加快归集，基金赤字省份也要节衣缩食，将钱省下来，投出去，壮大起来。
作为配套措施，需要放松对主权养老基金投资的限制。目前中国两支主权养老基金，即全国社保基金和基本养老保险基金，由全国社保基金理事会受托投资运营。委托一个专门机构运营是各国主权养老基金的普遍做法，但与很多国家不同的是，中国对其投资限制较严，全国社保基金权益类投资比例不得超过40%、境外投资比例不得超过30%，基本养老保险基金权益类投资比例不得超过30%、不允许境外投资，这样的限制影响了投资多元化，不利于获得更高投资收益。
世界几只重要的主权养老基金，例如挪威政府全球养老基金（GPFG）全部投资境外、权益类资产比例占三分之二；加拿大养老金计划基金（CPP）85%投资境外、权益类资产比例占60%；澳大利亚未来基金（FF）70%投资境外、50%投资权益类资产。反观中国全国社保基金只有不到8%投资境外、权益类资产比例也远未达到上限40%。
因此，未来需要放松相关的政策限制，加大全国社保基金的独立性，让中国的主权养老基金得以享受全球经济增长收益。假使这两支主权养老基金均获得了不错的投资回报，可以促进国内财富的再分配，如果错过其他国家经济增长红利的分配，实在可惜。
当然，政府努力并不意味着个人可以旁观。在现收现付体制下，在职者缴费、退休者领取，通过代际互济实现制度持续运转；扩大财政补助规模、划转国资化解制度历史债务、扩大投资增强基金积累、降低费率激励参保扩面，这些措施可以缓冲风险。“80后”的养老金虽然不至于领不到，但要想过得好，还得早做准备、多做储备。
目前看，有四类人的养老金充足度问题最大：第一，以“个人身份参保”的人群，这些人多为自雇就业者或者灵活就业者，他们的缴费率低于企业正式雇员，现在缴的少、有些人缴足15年就停下不缴，未来的养老金必定不高；第二，长寿的人，比如80岁以上的人，因为养老金的增速慢于工资，如果物价上涨，养老金的购买力就会受影响；第三，女性，因为女性工作时间相对较短，领取养老金时间相对较长，同等条件下女性养老金待遇水平会低于同龄男性；第四，高学历人群，这部分人因为求学而较晚进入劳动力市场，工作时间晚故而缴费时间短，未来养老金待遇也会受影响。
养老金精算报告提示我们，老龄化是不可逆的，但制度是可完善的；媒体撰文引发关注提示我们，社会讨论是必不可少的，但专业分析引导理性讨论是非常重要的。各方都有共同的目的，就是要做好预测、分析形势、积极应对，实现“让老年人拥有幸福的晚年,让后来人有可期的未来”。
（作者为中国社科院社会发展战略研究院副研究员）
