近1亿农业人口进城落户是如何实现的?

《财经》记者 高頔/文 朱弢/编辑  

2019年07月25日 19:15  

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2018年末,中国农民工总量仍有1.35亿人,如何使这部分群体及其家庭成员成为城镇居民拥有长期稳定工作和生活、并享有各项基本公共服务,这仍然是城镇化的重要发展方向

7月18日,中共中央政治局常委、国务院副总理韩正在全国户籍制度改革推进电视电话会议上强调,深入推进户籍制度改革全面提升市民化质量,确保完成1亿非户籍人口在城市落户目标。韩正表示,近年来,户籍制度改革取得显著成效,全国共有9000多万农业转移人口成为城镇居民。

1亿非户籍人口进城落户的目标可以追溯到2013年12月召开的中央城镇工作化会议。此次会议明确提出推进城镇化的主要任务,其中首先要推进农业转移人口市民化,解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题。

2014年,国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020)》,要求“实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。而后在2016年宣布正式实施《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》,提出“刚性目标”:“十三五”期间,年均转户1300万人以上。

国家发改委宏观经济研究院研究员顾严告诉《财经》记者,虽然9000多万农业转移人口成为城镇居民的具体时间段并没有被披露。但从公开的统计数据看,中国城镇户籍人口已经从2013年的4.9亿人增至2018年的6亿人,平均每年增加2300多万人,累计增加1.1亿人以上。扣除自然增长的城镇户籍人口,估计2014年-2018年累计进城落户的人口已经接近1亿人,确实是在9000万人以上。

那么,如此巨量的人口落户城市,是如何实现的?

落户门槛日益降低

大量非户籍人口得以进城落户,与城市日益降低的落户门槛有直接关系。

2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》曾提出严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。同年7月,国务院下发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。当时只要求全面放开建制镇和小城市落户限制,而要在城区人口50万至100万的中等城市落户,还需要有合法稳定就业、住所以及参加城镇社保年限的要求。

两年之后,为推动新型城镇化建设和1亿非户籍人口进城落户,国务院办公厅下发通知,“户籍人口比重低的超大城市和特大城市要进一步放宽外来人口落户指标控制”,城区常住人口在300万以下的城市不得采取积分落户方式。并且大中城市不得设置购房或投资落户的条件,大城市落户社保年限“不得超过5年”,中等城市则“不得超过3年”。

2019年4月,国家发改委下发《2019新型城镇化重点任务》,要求城区常住人口300万以下的城市取消落户限制,300万至500万的城市则要全面放开落户条件,并全面取消重点群体落户限制。

2017年起,各城市为争夺“人才”进一步降低落户门槛,越来越多的城市认识到人口红利的重要性。在国家发改委发布《2019新型城镇化重点任务》之前,一些城区常住人口超过500万以上的城市已经放宽落户条件。

比如,2018年3月,东莞市宣布取消实施近8年的积分制入户政策,将落户条件放宽为参加城镇社保满5年、办理居住证满5年,并将新生代农民工、技术工人、在城镇就业居住5年以上人口列为落户重点人群。2019年3月,石家庄宣布零门槛落户。

值得一提的是,有部分人口在城市落户来自于统计口径的转变。中国社会科学院副院长蔡昉在2018年的一次研讨会上提到,分解每年的城镇化增量由哪些人口变量构成的研究中发现,其中16%是自然增长;5%是农转非;26%是农民工带来的增长;53%为就地转移,即通过行政区域改划、更改统计口径实现部分人口城镇化。

数据显示,2010年至2015年间,中国市辖区数从853个增加到921个,建制镇数量从19410个增加到20515个,街道从6923个增加到9575个。相关区划中的人口就地转移为城镇人口。

落户意愿起伏

过去十多年间,中国户籍人口城镇化率增速曾一度放缓。

2001年至2005年,中国户籍人口城镇化率从26.7%提高至32%,年均提高1.3个百分点左右,与常住人口城镇化率的差距保持在11个百分点。然而2006年-2013年期间,户籍人口城镇化率明显放缓,仅从32.5%提高到35.9%,平均每年只提高0.5个百分点。

顾严认为,除城市砌高落户门槛外,非户籍人口自身落户意愿下降同样产生影响。之所以落户意愿下降,其重要原因来自于城乡之间的推力与拉力转换。“高收入、高福利”原本是城市的拉力,但当进城务工收入增加赶不上生活成本的上涨、又无法享受公共服务时,拉力会转化为推力。

在经济下行压力加大、产业结构加快调整时,工作机会变得不稳定,转移人口的落户就会降低,“2008年国际金融危机之后表现尤为明显”顾严说。

数据显示,2013年中国城镇人口已有7.3亿人,城镇化率达到53.7%,但户籍人口城镇化率只有35.9%。也就是说,有2.34亿农民工及其随迁家属在城镇工作生活,却因没有城市户口无法享受教育、医疗、养老等基本公共服务。

顾严在地方调研时发现,农业转移人口在城市落户多以长期在城镇工作生活的家庭为主,且省内迁移目前是最重要的渠道。新生代农民工群体并没有表现出特别强烈的落户意愿,也没有出现更大比例的集中落户行为,但这并不代表这部分群体没有进城落户的潜力。在进入婚姻家庭后、特别是需要为孩子进行教育规划时,他们进城落户的意愿会增强。

事实印证了顾严的观点。《财经》记者曾采访多位新生代农民工,他们不希望自己的下一代也成为留守儿童。为了能够和孩子一起生活,他们期待在城市安家落户。毕竟在城市生活里,教育与户籍联系最为密切。

此外,在小城镇工作生活的农村流动人口对进城落户热情不高,他们担心一旦在城市落户,就会丧失原有在家乡的的土地等权益。

“落户是一项系统工程”,顾严说,不论是《土地管理法》的修订,还是“人钱挂钩、钱随人走”“人地挂钩、以人定地”等机制的落地和完善,都会对非户籍人口落户产生明显的推动作用。

顾严表示,按照近五年的年均增幅推算,到2020年,中国常住人口城镇化率将达到62%左右,户籍人口城镇化率将达到46%,双双超过《国家新型城镇化规划》设定的目标,但是二者差距依然较大。

参考其他国家的实践经验,常住人口城镇化率超过60%以后,城镇化进程会出现不同程度的放缓。顾严预计中国的快速城镇化会向高质量城镇化的方向转变,而城镇化质量的提高,必须进一步缩小“质量缺口”——即户籍与常住人口城镇化率之间的缺口。

根据国家统计局最新发布的数据,2018年末,中国城镇常住人口占总人口比重,即常住人口城镇化率为59.58%,户籍人口城镇化率为43.37%,两者差距为16.21%;进城农民工总量仍有1.35亿人,如何使这部分群体及其家庭成员成为城镇居民拥有长期稳定工作和生活、并享有各项基本公共服务,这仍然是城镇化的重要发展方向。