如何解理中国经济增长的城市路径丨李铁谈城市

文/李铁   编辑/朱弢

2019年11月07日 15:06  

本文2600字,约4分钟

在中国独特的城市管理体制下形成的发展模式,通过市场和城市政府共同的作用,带来了城市的快速增长,也奠定了经济增长的重要基础

我们经常和城市政府官员交流,总是质疑他们为什么要把城市发展空间如此放大,而不是通过集约型的管理方式,促使城市的可持续发展。特别是中央已经提出了十分严厉的调控措施,限制城市政府以房地产为导向的发展模式,而且许多城市仍然面临着严重的债务压力。

而事实上他们也有困惑,城市政府除了沿袭原来的发展模式,似乎也没有新的办法。

城市发展中国模式

什么是中国式的城市发展模式?就是政府在运转过程中如何实现自己执政的既定目标。这种目标的设定需要在较短的任期实现,而不是一种确保城市长期发展利益的操作。也就说,一届政府在任期内,要完成自我设定的各种与城市发展利益密切相关的目标。所谓目标,既要满足城市居民的现实利益需求(这涉及到民意),又要满足城市管辖的各级政府和企业事业单位公务人员的基本利益需求,更要满足上级政府提出的各项要求。所有政绩目标是否能够得到实现,首先要看手中是否有足够可支配的资源,否则,任何目标都不可能实现。

例如,确保政府日常运转的开支,包括完成上级政府交办任务的开支,都需要有充足的税收收入来支撑。而税收是需要通过发展产业来实现的。在工业化发展中期之前,政府税收主要是通过对工业的招商引资来实现。招商引资不仅要确保政府运转所需的行政开支可以持续,而且还是上级政府提出的刚性考核指标之一。因此任何一届城市政府的官员,都要把大量精力放在招商引资工作上。

我们去任何一个城市,都可以看到政府负责人要花较大的力气与企业家谈判,以各种优越的条件吸引企业家到当地来投资,并协调城市各有关部门来解决企业家投资相关问题。可以说,在中国改革开放的很长一段时间内,城市政府的主要工作就是招商引资。

完成招商引资的目标要面临很多的制约条件,例如要降低企业进入的成本,因为能够提供投资的企业,数量毕竟有限。在一个14亿人口的大国,要满足其中约10亿城镇化人口的非农就业需求,每个城市都面临着剧烈的竞争。也就是说谁能够压低成本,谁就会获得更多的投资机会。

而对于各地政府来说,压低成本的条件从何而来?因为政府没有充足的资金来源用于给企业补贴,而上级政府对曾经到处推行的城市政府退税政策也有着严格的限制,所以只能通过政府可以调动的资源来进行置换,从而达到压低成本的目的。所谓的成本置换重点在于政府可以压低土地成本,压低劳动力要素成本,甚至在很长一段时间内可以压低环境成本。从这个意义上讲,绝大部分政府的负责人在某种程度上是另一类的企业家,他们可以用资源换投资。这其中重点要看政府的谈判能力,要看政府如何有效地运用自己所掌握的资源来吸引投资者进入。

如果我们回顾上世纪80年代末一直到本世纪初,几乎绝大部分城市政府的负责人,都在与企业进行各种谈判和交易。可交易的内容基本是提供最廉价的要素,进行最充分的协调,确保企业进入后经营和生产不受任何干扰。从另一方面看,城市提供可置换的要素资源,更多地是压低本城市辖区的要素成本,无论是土地成本,还是劳动力成本,抑或是环境成本等,以这些要素为代价换取投资增长。

可以说,改革开放以来的很长一段时间内,城市的GDP增长和投资的增加,基本源自于这种发展模式。而这种模式在任何一个发达国家都是不可能复制的,因为那里的政府没有如此强大的调动资源的能力。

经济增长的城市路径

城市政府压低要素成本,虽然换来了投资和就业的增长,换来了城市的税收增加,确保了城市政府运转的基本开支,但是由于过度压低要素成本,也引发了一系列新的社会矛盾。在上世纪90年代一直持续到本世纪初的农民失地问题,就曾经长期受到舆论的诟病,甚至也成为中央制定有关政策所关注的焦点。

但我们注意到,这种压低要素的过程已经发生了深刻的变化,政府的城市发展模式也随着社会舆论的压力和自身成本支出的压力而面临着调整。首先是政府通过压低要素成本换取投资进入,行为过于粗放。因为资源调配来得太容易了,而政府是不会考虑如何使有限资源得到更高效地利用。粗放型的发展模式不仅仅导致了资源的闲置,而且还造成了后期维护成本的大幅度提高。迫使城市政府不得不寻找新的方式,来替代原有的强制性剥夺农村土地资源等压低各类要素成本的方式。

上世纪末至本世纪初,中国的一次重要的改革推动了地方城市政府发展模式的转变。住房制度改革与人均收入水平的上升,共同催生了房地产市场的繁荣发展,也使得房地产开发企业可以通过低价拿地并高价销售,赚得盆满钵满。而城市政府也正是由于房地产市场的发展,利用垄断土地出让的国家政策,找到了新的要素资源。

过去,通过要素置换可以吸引企业投资,但是政府用于城市建设支出的资金来源问题仍然难以得到解决,甚至也很难对被征地农民进行补偿。而现在,政府学习香港模式实行土地出让,获取了大量的流动资金。此后,在长达十几年的时间里,房地产发展解决了城市建设的资金来源问题。而且随着房地产市场的膨胀,政府的财政收益也大幅度提高。过去是靠压低农民的征地成本来换取投资,现在则是通过提高土地出让价格,获得大量的预算外资金。既可以满足对农民征地的补偿,也可以抵补招商引资的基础设施建设成本,还可以大大丰富政府的财政篮子。

只要有了土地出让金,城市政府就有钱实现自己的多元化目标。不仅增加了政府行政开支的运转能力,而且完成了上级交办的各项任务,还能满足招商引资补偿的各种条件,甚至是可以提高征地补偿标准,使得失地农民也通过房地产开发实现了一夜致富。更重要的是,还可以在较短的任期内,实现城市政府管理者主观的政绩目标。可以说中国城市发展最快的这些年,基本上是通过房地产拉动的,而城市政府的利益追求在这个过程中无疑是最重要的推手之一。

我们从城市政府招商引资的动力,追溯到曾经通过强制性的措施压制要素成本,之后是通过房地产开发对招商引资成本进行补偿,等于在一个新的层面上推动了城市经济的增长。这不仅是靠企业自身能够完成的过程,而是整个经济链条上发生的一次综合性的反应过程。

在这里,企业、社会、城市政府、城乡关系等,都在集合地发挥着作用,完成了中国城市化进程的一次重要蜕变。这些是我们在研究西方发达国家的经济管理体制时看不到的,也不是一个简单的市场经济问题。而是在中国独特的城市管理体制下形成的发展模式,通过市场和城市政府共同的作用,带来了城市的快速增长,当然也奠定了经济增长的重要基础。

本文为“中国经济增长与城市”系列文章之三

作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

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