破解城市利益固化,关键在于包容 | 李铁谈城市

文/李铁   编辑/朱弢

2019年12月12日 16:08  

本文3065字,约4分钟

正确处理城市包容和利益固化的矛盾,重点在于如何调整利益结构,在解决方法和手段上,可以通过各种方式来降低矛盾和风险。但前提是必须要解决,要提供包容的长期预期,而不是继续维持原有的利益格局

在研究智慧城市的国际化合作时,我们曾经讨论过,为什么对于一些我们认为是最容易推广的智慧产品,在发达国家反而推进难度非常之大?

个中原因在于许多年形成的制度,固化了城市的利益结构,导致在新事物出现时遇到了重重阻力。例如,共享汽车遇到了出租车工会的反对,无现金支付则遇到了金融财团利益的挑战等等。再比如,许多发达国家政府都面临着社保支付的压力,但是如果哪一届政府试图调整社保体系,并影响到了既得利益者的收益时,那必然会遭至社会的强烈抵触,甚至引爆社会危机。

当一个社会经过长期发展,完善了各种制度之后,各种利益群体也都在这些制度下相应找到了稳定的发展机会和空间,而这种稳定机制在一定程度上也造成了不同社会群体利益结构的固化,进而阻碍了新增长机制的形成。

中国城镇化发展之所以面临着诸多体制壁垒,其实也存在着利益格局严重固化的问题。特别是户籍管理制度改革面临着严峻的挑战,看似很容易解决和释放各种城镇化红利的机会,但实际上推进起来却步履维艰。原因在于,城乡特别是区域的利益格局已经形成并固化。

城市利益格局为何固化?

改革开放前,涉及中国城镇化发展的主要矛盾在于城乡之间。户籍管理制度就像是横亘在城乡居民之间的一座大山,把城镇居民和农村居民人为地划分成两种不同的身份,而形成了两种差别化的福利供应体系。

改革开放后,随着农产品供给能力发生了根本变化,农村乡镇企业的发展,以及城镇化发展带来的征地需求,原来过多地依赖城镇福利供应体系的城镇居民,拥有的福利优势渐渐不再。毕竟作为那个时代最重要的就业渠道,国有企业和城镇集体企业既面临着市场压力,也存在着巨大的经营风险。而农村乡镇企业从一开始就面对市场,并形成了后发的体制优势。

随着农产品价格的放开,城镇原有的票证供应的福利供给制度也逐步退出了历史舞台。当城镇化带来巨大的用地需求,无论是耕地占用还是农村集体建设用地占用,在很长的一段时间内,城镇政府或者开发性企业的各种占地补偿,都给原来处于福利劣势的郊区农民带来了巨大的利好,甚至有的可以通过征地和拆迁变成一夜暴富。

正是由于这种经济发展和城镇化进程带来的利益格局的变化,改变了原有相对固化的城乡居民福利格局,并发生了逆转,使得过去人们担忧的农民进城或者是农民转变身份的问题显然已经失去了原有的意义。这种城乡利益格局的逆转,反而导致了农村集体经济组织利益格局相对固化,城里人下乡或者是进入农村集体经济组织的领地去发展,会受到各种限制。

随着城镇化高速发展,农村人口的就业已经不再局限于本地城乡之间。随着农村人口跨地区流动就业,过去城乡二元结构发生了新的变化。沿海发达地区经济增长的主要动因之一,就是吸引了大量外来廉价劳动力在本地就业,创造出大量的剩余价值,为当地城镇建设积累资金。

然而,这一过程同时伴随着传统的户籍制度矛盾仍然未得到破解,外来人口在流入地打工只能得到工资收益,落户问题难以解决,因而而无法享受与城镇居民同等的各种公共服务和公共资源,例如各种补贴和教育资源等等。外来人口甚至还会受到就业岗位的限制,例如无法在政府和事业单位担任正式员工。这种利益结构的变化虽然取决于传统的户籍管理制度,但是实质性变化在于,矛盾已经从传统的城乡之间转化为区域之间。

在几十年城镇化进程中,大量外来人口外出就业创造的剩余价值,大部分变成了当地的财政积累,并转化为基础设施和公共服务建设的成果。在户籍管理制度相对僵化的时期,这些剩余和积累则转化为当地居民的公共福利,而且只局限于当地有户口的城镇居民和农村居民的各种福利。

随着时间的持续,这种福利格局也逐渐固化。对当地户籍居民来说,这种福利,包括基础设施投资的变化,医疗教育和文化资源的变化,已经是理所当然,而且每年还要保持既定的增长。当地居民可以对政府提出要求和建议,希望保持这种既定的增长速度。

可以看到,所谓基础设施投入和公共服务资源的建设,转化为了现代化的城市景观,伴随着生态公园、宽敞的马路和绿化带、各种公共设施和文化设施的建设等。这些也意味着该地区的城市已经步入了表象的现代化进程。尽管还有很多不尽人意的地方,但仍在不断改善,投资仍然在增长。

包容不是恩赐,而是社会发展的价值取向

当我和一些市长探讨城市发展的时候,他们往往侃侃而谈城市如何可持续发展,如何实现生态和绿色的发展路径。他们关注的大多是如何加大投资去改善道路设施、交通设施和其他社会福利,此外也关注如何强化城市治理,并且不允许城市的卫生和形象与城市的发展和未来出现较大的反差。

在他们看来,中国的城市化进程已经十分完美,城市发展与发达国家的差距也不大,甚至在基础设施建设上已经有一定的领先。而对于市民来说,则是充分享受城市化的成果,享受城市的各种福利。他们当然认为自己生活的城市在不断的变化,而且也存在着一定的优越性,即使比不了中国最发达的城市,但是比下绰绰有余。

很少有人关心外来人口。很少有城市市长会把工作重心向大量外来务工人口倾斜。原因在于,他们认为这些外来人口挣了钱会回到家乡去,他们的生活和就业以及未来的公共福利问题,应该由流出地政府去解决。

当地居民更不愿意有更多的外来人口来分享他们既有的各种福利。更重要的是,对于他们来说,打工就业的人口都来源于发展相对落后的农村地区。如果就业所在地的城镇政府要花费很多财政收入来解决外来人口的居住、生活和各种福利等问题,可能会摊薄自己本应享受的那一份福利,包括分摊教育资源。这也意味着,城镇居民寄希望于未来公共资源增长的预期会难以实现,将会有更多收入水平较低的新居民在自己的生活空间内共享各种资源,并且会产生预料不到的问题。例如城市文明和卫生状况的改善,再如学校教育水平的同质化问题等。

当某个城市空间内的发展福利和利益,已经明确在一个群体范围之内,如果大幅度增加这个群体的人数,一定会遭到既有群体的抵制。也就是说,利益格局相对固化之后,要试图打破这种利益格局会遭遇到强大的社会阻力。无论是城市政府,还是城市户籍居民,都会站在自己的利益格局立场,表达自己的诉求,就是尽量减少可能分享既有利益的人口。这是当前推进户籍管理体制改革面临的最大社会阻力,也是利益格局相对固化之后面临的最大体制挑战。

如今,增加包容性已进入了我们的政策领域。所谓包容是要从户籍管理制度改革方面建立彻底的分享机制,逐步改善不公平的公共福利政策,或者是逐步提高外来人口的市民化待遇,但这对各级政府来说是十分艰难的选择。毕竟面对着具有切身利益的两类群体,同时政策还要确保社会稳定。

所谓包容不是一种恩赐,是要正确地理解社会发展的价值取向。包容不仅要站在社会的立场,而且要为未来的经济发展提供增长动力源。对创造剩余价值的绝大部分外来人口,他们为城市增长提供了充实的劳动力,是城市发展不可或缺的因素。如果外来人口在流入地长期创造价值,而流入地政府却放弃给他们提供服务和保障,也就等于减少了外来人口在城市长期就业和生活的信心,也等于让他们停留于大量的短期行为,从而降低了城市的劳动力素质和服务的水平。城市服务质量之所以难以得到提升,就在于大量的政府短期行为和不包容造成了劳动力就业的短期行为所致。

从短期行为向长期行为的转化,对于城镇户籍居民来说,也是利益增长的增量因素,而不是利益削减。正确处理城市包容和利益固化的矛盾,重点在于如何调整利益结构变化的预期,在解决方法和手段上,可以通过各种方式来降低矛盾和风险。前提是必须要解决,也可以逐步解决,要提供包容的长期预期,而不是停滞不动,继续维持原有的利益格局。

作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

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