在政府和市场两只手的作用下，中国民航从封闭走向开放，从垄断走向竞争。如何营造更好的环境是新时代民航人的时代命题
空域如何进一步开放将决定中国天空的广阔度。图/IC
文 |《财经》记者 陈亮
编辑 | 施智梁
1949年中华人民共和国成立以来，中国民航事业从管理体制、市场准入等方面进行了多轮改革。
尤其是十一届三中全会至今，中国民航体系实现了军政分离、政企分离等多轮重要改革。同时，伴随社会主义市场经济体制的不断深化，垄断的民航行业在2005年正式向民营资本开放。
客运量是中国天空开放成果最直观的体现。1978年，民航旅客运输量230万人次，世界综合排名第37位。截至2018年底，民航全年客运量超12亿人次，达12.6亿人次，较上年增长10.2％，成为世界第二大航空市场。
中国民用航空局局长冯正霖表示，现在民航一天完成的周转量比1978年一年的还多。
均瑶集团、吉祥航空（603885.SH）董事长在接受《财经》记者采访时表示，中国民航总体趋势是越来越开放。对于民营公司来说，公平与平等是中国民航局能给予的。
随着中国航空市场不断壮大，如何解决空域问题，让中国天空更开放是新时代下各个职能部门需要回答的时代命题。
1980：小平拍板下的改革
伴随全球航空业的发展，刚刚成立的中华人民共和国也意识到民航对于一个国家的重要性。1949年11月2日，中共中央政治局决定在人民革命军事委员会下设立民用航空局，受空军司令部领导。
就在民用航空局成立七天后，原中国航空公司和中央航空公司在香港发动了“两航起义”。
12架飞机从香港启德机场飞抵北京和天津。12架飞机和2000多名员工成为了中华人民共和国民航事业的开拓者和奠基者。
1954年11月10日，人民革命军事委员会下设的民用航空局改名为“中国民用航空局”，直属国务院领导。中国民航事业实现了从军管剥离的第一步。
1978年以前，民航系统还是归属军队建制，机关职能和机构设置军事化色彩浓重。在十一届三中全会召开前夕，邓小平会见美国泛美航空公司董事长时强调，“按经济的办法来管理经济，要按企业来办。要把军队的一套改过来。”
经过多轮商讨与研究，1980年中国民航总局终于实现了完全脱军。
1980年3月5日，国务院、中央军委发出《关于民航总局不再由空军代管的通知》，明确除航行管制仍按《中华人民共和国飞行基本规则》执行外，其他工作均向国务院请示报告。中国民航第一轮体制改革算是完满结束。
顶层架构改革后，伴随着社会主义市场经济的推进，政企分家成为了中国民航体制第二轮改革重点。
1984年，关于实现政企分开，航空公司、机场和服务保障系统分设的改革在中国民航局内部酝酿。西南地区成为这轮改革的试点地区。1987年，中国民航西南地区管理局、中国西南航空公司、成都双流机场宣布成立。
此后，华东地区、华北地区、西北地区和东北地区先后完成改革。改革之后如何设立航空公司成为新问题。
中国民用航空局原副局长、党组副书记李军回忆，民航局报告并经中央原则同意的，是以原来6个地区管理局为基础，组建6个公司。但到正式实施时，对此有不同意见，有的主张成立两个或三个公司。经过反复论证，仍然维持成立6个公司。
北京、上海、广州、西安、成都、沈阳6个地区管理局将航空运输业务、资产和人员分离出来，组建6个国家航空公司：中国国际航空公司（601111.SH/00753.HK）、中国东方航空公司（600115.SH/00670.HK/NYSE:CEA）、中国南方航空公司（600029.SH/01055.HK/NYSE:ZNH）、中国西南航空公司、中国西北航空公司、中国北方航空公司。
十二届三中全会通过关于经济体制改革决定后，民航局与福建、新疆等省区联合成立航空公司。上海、武汉等地也自己成立航空公司。
为了进一步深化民航体制改革，中国民航局在2001年开启了企业与民航管理部门脱钩的改革，将绝大多数机场移交给了地方。
经历数十年的改革，中国民航系统终于实现了军政分开，政企分离。
2005：民资入局悲欢史
在2005年以前，中国民航业一直是国家队的天下。随着民营资本的逐渐崛起，以及民航业逐步与国际接轨后，民营资本能否进入中国民航，能否通过民营资本为中国民航带来新活力，成为主管部门不得不思考的问题。
为了避免恶性竞争，同时为了鼓励民营资本进入航空业，国务院颁布《公共航空运输企业经营许可规定》，放宽对民营资本的市场准入条件，对民营投资主体投资组建公共航空运输企业不作限制。
中国新华航空副总经理刘捷音成为第一个吃螃蟹的人。
嗅到开放味道的刘捷音在2004年开始筹建奥凯航空。2005年3月11日，奥凯航空在天津成功首航，成为中国民营航空第一飞。
在奥凯航空带动下，春秋航空（601021.SH）、吉祥航空、鹰联航空、东星航空先后筹建，并于2005年－2006年间开始了自己的首航。
其中最为著名的就是春秋航空和吉祥航空。春秋航空第一代掌门人王振华在组建航空公司之前经营着春秋旅行社。中国民航向民营资本开放的消息，让王振华看到了机遇。
2005年，春秋航空首个航班从上海虹桥飞往烟台，标志着春秋航空迈出历史性第一步。与当时国有航空不同的是，春秋航空一开始定位就是要做中国版的西南航空（美国著名的低成本航空公司）。
在春秋航空和东方航空的压力下，吉祥航空能够崛起也属不易。
均瑶集团、吉祥航空董事长王均金回忆，由于春秋航空和东方航空的存在，主管部门要求吉祥航空将基地放在杭州。
凭借吉祥航空母公司均瑶集团的影响力和王均金的说服能力，最终吉祥航空在上海浦东机场落地。
落地不易，如何竞争更不易。上海有东方航空这样的全服务公司，也有春秋航空这样的低成本航空公司，吉祥航空竞争力在哪儿？
王均金表示，吉祥航空开创了高价值模式。即以低成本航空公司理念控制成本，通过提高效率来降低成本，从而降低票价；同时在服务理念上借鉴新加坡航空这样五星级航空的模式。
该模式让吉祥航空在航空市场竞争激烈的上海存活下来了。
而第一批起家的其他几家航空公司就没有那么幸运了。鹰联航空2005年首飞，一年后就陷入经营困境。苦苦支撑不成后，2009年鹰联航空被四川航空收购。
东星航空在2005年筹建，2006年首航，由前湖北首富兰世立创办。2008年金融危机下，东星航空经营难以周转。兰世立也因相关问题被捕入狱。兰世立入狱后，东星航空被中国国航收购，成为中国国航武汉分公司。
被誉为“非公经济36条”“报春第一枝”的奥凯航空也举步维艰。2010年，天津大田集团的董事长王大田收购奥凯航空，让奥凯航空度过危机，并成为一家支线航空公司。
2007年，中国民航局暂停受理新成立航空公司的申请。直到2010年，中国民航局再度下发文件，再次鼓励民营资本参与中国民航发展。至此，我国民航事业进入新一轮开放。
2010：新空域改革
随着中国民航的不断开放，制约民航发展的空域管理改革也必须跟上。
1980年民航系统与军队脱钩，但是空域管理和空中交通管理工作仍然是中国空军负责。为了应对国内外发展需求，中国空域管理经历了多次改革。
经过多次考察与对外借鉴后，1986年，国务院和中央军委决定成立国务院、中央军委空中交通管制委员会（下称“空管委”）。1990年，空管委办公室职能移交给了中国人民解放军总参谋部。
1993年，国务院和中央军委明确了国家空管体制“三步走”战略：第一步空军将京广深航路交给民航管制指挥；第二步全国航路交给管制指挥；第三步实现国家统一指挥空中交通。
此后，空军陆续将京广深航路交由民航管制指挥。京广深航路外，则由军方负责指挥。截至目前，中国民航局空管局负责民航内部航路路线指挥和协调。国内民航新增航线、航路等需要空管委审批。偏离航路的飞行，如因天气问题需绕行，需要得到空军审批。
因此，严格管控的空域与民航高速发展形成悖论。航班数量的激增让民航时刻资源一直处于紧张的态势中，延误等问题也成为了家常便饭。
为了推动空域改革进行，2010年，国务院、中央军委颁发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（下称《意见》）。
《意见》明确低空（飞机距离海平面的垂直距离在1000米及以下的空间范围）空域改革分三个阶段：第一个阶段是试点，即2011年前在沈阳、广州飞行管制区试点，进一步积累经验。
第二个阶段是推广，即2015年底前，在全国推广试点成果，基本形成政府监管、行业指导、市场化运作、全国一体化的低空空域运行管理和服务保障体系。
第三个阶段是深化，即2020年底前，建立起科学的空管理论体系、法规体系、运行管理体系和服务保障体系，实现低空空域资源充分开发和有效利用。
在行政管理体制、市场准入逐渐走向开放的背景下，空域如何进一步开放？这个问题解决得好，中国天空将变得更为广阔。
（本文首刊于2019年9月30日出版的《财经》杂志）
