近期，党中央和国务院出台了《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》（后简称《意见》）28条，纵观全文，该《意见》的出台，既是1978年中国改革开放以来一系列关于支持民营企业发展政策、法律法规和宪法内容和规范的总结，也是党的十九大以来习近平新时代中国特色社会主义思想关于支持和保障民营企业发展内容的总结和提升，是新时期保障和促进民营企业健康发展的“纲领性文件”。对于该《意见》的意义，我们不应当简单地从形式上理解为“政策”，而应当从新时期国际经济背景下来理解。
中国目前处在改革开放的新阶段，外资全面进入国内竞争，国资、民资和外资共享“国民待遇”，平等、公平竞争，三足鼎立时代到来。从国家层面来讲，除了正确对待民资的政治、社会地位，还要依法保障和促进民资的经济地位，让民资做大做强，提高其在国际国内两个市场的竞争力，真正实现“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。因此，应当从更高站位来理解《意见》28条。
民营企业近年来经营困难
中国民营经济的发展，自1978年改革开放后经历了再生与成长阶段（1978-1991年）、快速增长阶段（1992-2011年）和转型发展阶段（2012年-至今）。 民营企业的发展其实是与中国改革开放和市场经济的发展阶段同步的，是市场经济激活、释放和扩张了民营企业活力，市场经济是民营企业发展的土壤。据国家工商总局统计，截至2018年底，中国实有市场主体达1.1亿户，其中企业是3474.2万户。2018年新增市场主体2149.58万户，新增企业670万户，平均每天新增企业1.83万户。截止到2018年底，其中民营企业的数量已经超过了3000万家，个体工商户数量超过7000万户，贡献了全国50%以上的税收，60%以上的GDP，80%以上的劳动力就业。从创新来看，据统计，中国65%的专利、75%以上的技术创新、80%以上的新产品开发，是由民营企业完成的。
但近几年来，随着中国面临的国内外市场环境变化，民营企业面临的市场环境和政策环境发生了很大变化，经营更加困难。从舆论环境来看，“民营经济离场论”、“新公私合营论”等也使“民心（民企、民营企业家和民营企业家财产）”不稳。上述环境的变化，导致民营经济的发展受到影响和制约，民营资本为了避免环境的影响和安全，一方面会加速向境外转移，或者在境外注册以外资身份在境内进行投资，另一方面会减少战略性、长期性和见效慢的高科技风险投资。在国际开放背景下，国资、民资和外资的博弈会让民资有更多的利益考量空间，国家应当以更加理性和智慧的视角和手段对待民资。
破除民资发展的外部壁垒和企业内部制约
民营经济发展面临的困境，既有外部环境问题，也有其自身的问题，导致民营企业的经济、政治地位，在法律和政策上仍然要低于国有企业，私营经济的地位也低于公有制经济，甚至低于外国企业和外资。从外部环境看，有多方面问题：社会上对民营企业存在偏见；市场进入和竞争遭受歧视性待遇；有关民营经济权益保护的法律条款相对零散，相关制度也缺乏统一性；民营企业的税费相对过重；民营企业融资难融资贵等。从民营企业自身问题来看：“家族企业”的底色很难摆脱；距离现代企业管理还很远；企业社会责任意识不高；企业内部风险控制能力相对欠缺；民营企业的整体竞争能力和经验偏弱；民营企业的人力资本成本相对国企要高、缺乏人才吸引力；民营企业家大多产生于个体经济，具有天然的弱点。
另外，民营企业在发展过程中，不断遇到政策的“卷帘门”“玻璃门”和“旋转门”，形成“市场的冰山”、“融资的高山”及“转型的火山”三座大山。因此，《意见》的出台，就是要破除民营资本发展的外部环境壁垒和企业内部制约因素。从解决的问题的原则来看，包括市场主体平等原则、市场平等竞争原则、法治保障原则和支持改革创新原则，前三个原则是解决民营资本发展的外部环境问题，第四个原则是助力民营企业解决内部自身的制约因素。
民企的健康发展与中国经济发展息息相关
《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》28条，可以说是保护民营企业、民营企业家和民营企业家财产的“定海神针”。但从实践来看，民营企业相对于国有企业却遭受着到各种不公平的待遇。例如电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，长期被国有企业垄断，缺乏竞争，导致效率低下。在税负方面、在融资成本方面、在企业家财产方面、在招标竞标方面、在行政执法、在司法执法方面等等都存在着一定程度的歧视性看法和做法。这些歧视性做法导致“民（民营企业家）心”不稳，腰杆不硬，影响民营企业的长期经营规划、战略，影响民营企业做大做强。
目前，民营企业数量占有市场主体的90%以上，其对经济增长、就业率和创新的贡献率都在80%以上。所以，民营企业健康发展与否，直接关系到中国“两个一百年”目标的实现。
中国的民营企业大多数为中小企业，相对于国有为企业，其普遍存在以下问题：一是政府在处理和市场的关系上，政府有关部门对民营企业的天然歧视性态度和做法，缺乏应有的平等待遇和保护；二是民营企业天然的脆弱性，竞争力低下，缺乏特殊性保护和支持；三是中国在转型过程中，普通大众对财富创造和财富本身的认知问题；四是民营企业家本身存在的能力和社会责任问题。
民营企业存在的这些内在和外在问题，造成民营企业一般寿命较短，据统计，美国的中小企业的平均寿命为8年左右，日本中小企业的平均寿命为12年，中国中小企业的平均寿命为3年左右，在经济下行周期，中国中小企业的寿命只有2.5年左右。可以说，提升民营企业的竞争力，是保障中国经济健康发展的根本。
《意见》干货满满，但有待层层落实
《意见》28条对于民营企业的发展主要有四方面的作用：
一是纠正对民营企业本身的歧视性做法，恢复民营企业本应具有的平等地位。例如“优化公平竞争的市场环境”规定：进一步放开民营企业市场准入、实施公平统一的市场监管制度、强化公平竞争审查制度刚性约束和破除招投标隐性壁垒等。
二是完善对民营企业的特殊保护政策、法律和司法制度。例如“完善精准有效的政策环境”规定：进一步减轻企业税费负担、健全银行业金融机构服务民营企业体系、完善民营企业直接融资支持制度、健全民营企业融资增信支持体系和建立清理和防止拖欠账款长效机制。
三是规定对民营企业发展的促进政策、法律、机制和制度。例如对民营企业第一是“鼓励引导民营企业改革创新”规定：引导民营企业深化改革、支持民营企业加强创新、鼓励民营企业转型升级优化重组、完善民营企业参与国家重大战略实施机制。第二是对“促进民营企业规范健康发展”的规定：引导民营企业聚精会神办实业、推动民营企业守法合规经营、推动民营企业积极履行社会责任、推动民营企业积极履行社会责任和引导民营企业家健康成长。第三是对“构建亲清政商关系”的规定：建立规范化机制化政企沟通渠道、完善涉企政策制定和执行机制、创新民营企业服务模式和建立政府诚信履约机制。
四是规定对上述民营企业纠正、保护和促进措施的具体实施的保障措施。例如规定建立健全民营企业党建工作机制、完善支持民营企业改革发展工作机制、健全舆论引导和示范引领工作机制。
民营企业其实对于中国来说主要就是中小企业，对于中小企业发展的保护，中国2002年就出台了《中华人民共和国中小企业促进法》，2017年进行了修订，但为什么执行效果不佳呢？不能把这些法律落实到位呢？使这部法律称为纸面上的法，是值得我们深思的。现在党中央和国务院出台了新的28条，新意很多，干货满满，但最重要的是保证政策真正落实，党中央和国务院要成立专门部门，把28条任务分解，对标部门，层层落实到位。
总体来说，这次出台的28条，不是简单的政策支持，而是市场经济的进一步开放和发展，例如：民营企业可以进入到电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域；进一步减轻民营企业的税费负担；落实对民营企业贷款和融资的支持；保护民营企业和企业家合法财产等，这些规定如果落实到位，可以说是对民营企业发展的最直接的红利，给民营企业和企业家吃了定心丸。
随着市场经济的发展，尤其是现代经济体制的发展，国有资本和民有资本进一步融合，因此，应当把对应国有资本的民有资本保护和支持提上日程，保护民有资本的合法和平等经营权。
另外，应当以全国人大立法的形式把28条制定成法律，把保护民营企业、民营资本、民营企业家和民营企业家财产保护提升到最高形式。
总体来看，我们应当站在国际竞争大格局的背景下拨云见日，理性和智慧地来看待民营资本。民营资本的身份和功能会不断转换，关键是如何真正平等地对待各类资本，建立各类国际产品市场、技术市场、消费市场和资本市场，真正提高我们的国际竞争力。
（作者为中国政法大学资本金融研究院教授、博导、副院长；编辑 王延春）
