碳排放创纪录,碳市场仍难产, 绿电前景如何

《财经》记者 徐沛宇/文   马克/编辑

2020年01月06日 18:56  

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从《联合国气候变化框架公约》第25次缔约方大会的结局来看,人类正在远离《巴黎协定》的目标

河北张家口市怀安县西沙城乡西沙城村附近荒山上的光伏发电场。图/新华

文 |《财经》记者 徐沛宇 编辑 |马克

《巴黎协定》实施细则的“最后一公里”谈判再次崩盘。在马德里举行的气候大会是《巴黎协定》生效前的最后一次缔约方大会,会议的核心议题是讨论《巴黎协定》第六条的实施细则。尽管会议增加了40多小时通宵达旦的谈判,但各国仍无法对此达成一致。

《巴黎协定》第六条的目标是:为国际合作提供一个会计框架,允许国际碳排放权转让;同时,建立一个联合国中央机制,通过项目减排量获得信用额度。此外,还有针对市场交易之外的实施计划,例如征收税款以减少排放。

该条款是国际排放交易的基础,是《巴黎协定》中与商业联系最为密切的部分。该条款的达成将促成国际碳交易市场的发展,以达到减少碳排放的目标。全球碳排放在近三年来不断创下新高。

各国同意明年继续谈判第六条,但此次气候大会暴露出的分歧已预示了《巴黎协定》更加灰暗的未来。美国向联合国提交了退出《巴黎协定》的通知,巴西则宣称气候大会不过是一场商业游戏。

创绿研究院研究员李秀兰参加了此次气候大会,她对全球性碳市场交易机制是否能在明年达成共识表示担忧。李秀兰告诉《财经》记者,进入《京都议定书》第二承诺期,清洁发展机制因碳价等问题已形同虚设。如果《巴黎协定》第六条的细则迟迟不能达成一致,区域碳市场之间的连接和交易比较难以实现。各区域和国家的碳市场短期内不会受到影响,但长远来看,这些区域和国家的碳市场难免会受到影响。

中国是《巴黎协定》的拥护者。生态环境部近日宣布,中国已提前完成2020年的减排目标。这得益于中国可再生能源发电过去几年的大发展。但是,中国的光伏装机今年出现了急转直下的情况,风电则处于“最后的狂欢”。进入平价时代之后,中国的光伏、风电还能快速发展吗?

全球减排预期变弱的背景下,光伏、风电等可再生能源能否继续快速发展?业内人士对此仍保持乐观。中国于2011年开始在北京、广东等地试点碳交易,全国碳市场的建设则有望在2020年实现突破。中国政府亦计划在2020年实施严格的可再生能源消纳考核机制,推动可再生能源发展。

即使是在明确退出《巴黎协定》的美国,可再生能源的发展也不会停下脚步。“特朗普政府提议大幅削减可再生能源研发资金,但美国国会并未同意这些提议。美国能源部的可再生能源预算自2013年以来一直在增加。”世界资源研究所美国办公室主任丹·拉斯霍夫对《财经》记者说,美国对光伏风电的财税扶持政策目前并未改变,与此同时,美国许多州都加强了支持可再生能源的政策。

创纪录的碳排放与难产的第六条

《京都议定书》2005年生效后,国际社会将市场机制设定为解决温室气体减排问题的新路径。二氧化碳排放权成为商品,二氧化碳排放权交易简称“碳交易”。碳交易的基本原则是,合同一方通过支付另一方获得温室气体减排额,买方可以将购得的减排额用于实现其减排目标。

欧盟最早建立了碳市场。2005年1月,欧盟碳排放交易市场启动,提出欧盟碳排放贸易计划(European Union Emission Trading Scheme,EU-ETS)。随后几年里,新西兰、美国、日本等多个发达国家相继启动碳市场。在全球减排热情高涨的情况下,全球碳排放从2009年开始维持了八年的下降状态。

碳排放下降的趋势于2017年终止。多家国际组织和国际能源公司发布的报告均显示,2017年全球碳排放增长1.5%,2018年的增幅提高至2.1%。国际能源署(IEA)发布的报告称,2018年全球二氧化碳排放量创历史新高,达到330亿吨。

2019年,全球碳排放仍在增长。非政府组织“全球碳计划”在气候大会期间发布报告称,2019年全球二氧化碳排放量预计增幅为0.6%。壳牌天然气一体化和新能源业务执行董事魏思乐对《财经》记者分析,全球碳排放的增长反映了全球能源需求的增长,以及全球能源体系所携带的巨大惯性。也就是说,今天作出的能源政策决策需要经过一段时间才能够在能源结构上得到体现,过去计划新建或正在建设的煤电项目仍然大量存在。

按照目前的碳排放情况,《巴黎协定》的目标将难以实现。联合国环境署发布的2019年《碳排放差距报告》警告,即使考虑到各国已提交的气候承诺,到本世纪末全球气温上升幅度还是会达到3.2摄氏度,而要实现1.5摄氏度温控目标,在2020年-2030年之间,全球碳排放每年需减少7.6%。

国际能源公司认为,各国政府应该为减排制定力度更强硬的措施,鼓励用市场化的手段达到减排目标。魏思乐说,很多国家都制定了雄心勃勃的减碳目标,但是并没有采取有效的行动。要想在近期取得减排进展,还需要采取更多行动,比如,减少乃至停止对于柴油车的使用,改变家用供暖系统,改变建筑物的隔热设计等。这些措施在当下可能不太受欢迎,因此很多国家政府没有足够勇气采取这些措施。要实现《巴黎协定》的目标,还需要各国作出更加大刀阔斧的改革。

尽管碳排放的飙升受到多重因素的影响,但不能忽视的因素是,各国碳交易市场从2012年以来就陷入了泥潭——交易量下降、碳价低迷,国际间的碳交易几乎停滞。国际碳交易市场亟须一个全新的、有力的新机制。

《巴黎协定》第六条对国际碳交易市场的整体设定得到了各国承认。但是这些设计仅停留在框架性的概念上。在2017年《巴黎协定》第六条协议提出后,各国始终未能对其具体细则达成共识,相关谈判拖延至今。遗憾的是,加时两天的马德里气候大会,仍未对此达成一致。

联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯对此结果表示失望。他在推特上发文称:“国际社会失去了一个在减缓、适应和融资方面展示更大雄心,以应对气候危机的重要机会。”

对于第六条谈判未能达成共识的原因,创绿研究院气候变化项目主管郭虹宇对《财经》记者分析说,各缔约方的主要分歧之一是:《京都议定书》市场机制下所产生的减排量,是否应被允许用于2020年后的国际转让,并用于落实买方国家的NDC(国家自主贡献)目标。一些缔约方主张上述减排量应被允许使用,但大部分缔约方反对。此外,各缔约方对市场收益的分配和相关基金的使用比重等问题也存在较大分歧,导致谈判未能达成一致。

郭虹宇说,巴西、印度等国目前持有《京都议定书》市场机制下所产生的大量减排量,如果这些减排量不受约束地进入2020年后的国际碳市场,将对国际碳价造成不利影响,打击全球碳市场的建设,大幅削弱市场机制促进减排的作用。

从目前各方的态度来看,明年气候大会达成《巴黎协定》第六条细则的前景堪忧,全球碳市场的重振仍然看不到希望。不过有一个好消息是,美国众议院已通过表决,弹劾现任总统特朗普。美国的气候政策未来或将生变。

碳市场前景何在

由于市场需求不足,各国碳价一直处于较低水平。世界银行报告显示,2018年碳市场所覆盖的全球碳排放量中,达到《巴黎协定》目标的占比不足5%,即每吨二氧化碳价格在40美元至80美元之间。此外,碳市场所覆盖的碳排放量中,仍有约一半的价格在每吨二氧化碳10美元以下。

尽管国际碳市场目前陷入低潮,但利用市场手段达到减排目标的路径已得到各国认可,只是对于具体的制度设计还存在分歧。

国际能源公司已增加了对碳市场的关注。道达尔集团正在由国际石油公司转型为综合能源公司,加大对碳排放与碳捕捉的研究。道达尔集团研发亚洲副总裁徐忠华对《财经》记者表示,各国政府之间的协调机制对碳市场发展十分重要。“减碳可能会影响产业的竞争力。不可能寄望某一个国家特别激进地做出减碳贡献,而另一些国家对此并不热衷。比如,一个国家征收碳税,而别的国家不征收碳税,那征收碳税国家的产业竞争力就会下降,企业的成本会更高。所以碳交易应该是一个全球共同关注的问题。”

有业内人士认为,中国可能成为全球最大的碳交易市场,对全球碳市场举足轻重。在美国退出《巴黎协定》之后,中国即将启动的全面碳交易市场将推动国际碳市场的发展。

国际碳行动伙伴组织(ICAP)发布的《全球碳市场进展报告2019》显示,当前在全球27个不同级别的司法管辖区里,总共运行着20个大大小小的碳市场。有6个司法管辖区计划在未来几年启动全面碳市场,其中包括中国。

中国的碳市场从2011年开始启动,已在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳等省市开展试点。2017年12月,国家发改委印发《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,宣布将建立国家排放交易体系(China ETS),并公布该体系的目标与路线图。2019年4月,生态环境部发布《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》,全国统一的碳排放市场建设进一步加快。

生态环境部近日召开新闻发布会透露,2020年将出台一系列碳市场制度法规,推动全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设,加快全国碳市场的建设。“十四五”期间将基本建成制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明的全国性碳市场。

但不可否认的是,全国性碳市场还存在诸多难题。李秀兰表示,全国性的碳市场涉及到很多技术问题,如配额分配、基准线设置、减排量核查核证、市场准入机制等如何合理设定,这些都还需要一定的准备时间。她建议,全国碳市场在纳入行业、温室气体种类、核查清算系统等方面应进一步完善方案,为未来对接其他区域性碳市场和全球碳交易市场做好准备。

生态环境部气候司司长李高坦言,尽管有国际碳市场和国内试点积累的经验,全国碳市场的建设仍然是一项非常具有挑战性的工作,特别是在中国碳排放仍然上升的情况下,挑战更大。这个挑战跟当年欧盟或者美国加州碳市场面临的挑战是不一样的,中国要立足国情和现实情况来开展制度创新,确保碳市场平稳起步、稳定运行。

由中国碳论坛、北京中创碳投科技有限公司等近日联合开展的一份调查显示,超过80%的受访者认为中国全国碳市场将在2025年前实现全面运行,仅1%的受访企业代表认为“全面运行”不可能实现。同时,大多数受访者预计,到2020年电力行业将就正式交易做好准备。

绿电发展会变缓吗?

对于引起气候变化的病症来说,碳市场是治标,光伏、风电等绿色电力的发展方可治本。但令人担忧的不仅是羸弱的碳市场,还有势头放缓的可再生能源发电产业。

彭博新能源财经近日发布的年度研究报告称,2018年,发展中国家的风电、太阳能及其他清洁能源的新项目投资大幅下挫。中国2018年对风电、太阳能和其他非大型水电可再生能源新项目的投资,从2017年的1220亿美元减少至860亿美元。这360亿美元的下降与整体新兴市场清洁能源投资的降低程度相当。印度和巴西清洁能源项目获得的资金较上年分别下降了24亿美元和27亿美元。纵观报告覆盖的所有新兴市场,2018年总投资降至1330亿美元,不仅低于2017年,也低于2015年的数字。

中国2019年的可再生能源投资相比2018年继续下滑。国家能源局统计数据显示,今年前三季度,全国光伏发电新增装机1599万千瓦,同比下降53.7%。风电装机增速也在放缓,前三季度,全国新增风电并网容量1308万千瓦,同比增长3.7%。

业内人士认为,中国推进能源转型的决心并未改变。中国新能源电力投融资联盟秘书长彭澎对《财经》记者表示,由于今年光伏政策落地时间较晚,企业适应新政需要时间。同时,分布式光伏补贴大幅下降,也导致了今年光伏装机大幅下滑。明年光伏装机增长将有所反弹,一些今年计划的项目将在明年落地。此外,风电的增长虽然将会放缓,但明年预计仍然会维持一年至少2600万千瓦的并网规模。

中国光伏行业协会预计,明年中国光伏新增装机将出现恢复式增长,新增装机规模将达到约4000万千瓦。

对于美国的可再生能源发展前景,自然资源保护协会国际项目主管杰克·施密特对《财经》记者表示,特朗普政府试图撤销奥巴马政府的联邦气候政策,但越来越多的州、城市和公司承诺按照《巴黎协定》实现美国的排放目标。美国国会已将支持风能和太阳能发展纳入法律,对风能和太阳能的税收优惠政策将在未来几年内继续实施。两党强烈反对减缓可再生能源激励措施的努力,仍将支持美国继续发展可再生能源。

补贴是可再生能源过去大发展的关键因素,补贴退坡之后,风电、光电大发展的关键则是消纳。今年5月,国家发展改革委、国家能源局联合发布《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》。该通知规定了各地可再生能源电力总量消纳责任权重,2019年是对市场主体进行试考核,自2020年1月1日起就将进行监测评价和正式考核。

绿色和平气候与能源资深项目主任张文佺认为,上述消纳机制正式实施考核之后,中国的绿证制度应该做出相应调整,扩大绿证核发范围,明确绿电的环境属性。光伏、风电进入平价时代之后,相关的激励扶持政策可以从更高的顶层制度设计上考虑,“比如,将碳交易和绿证制度打通,使两者不再是各自为政的平行系统”。张文佺对《财经》记者说,“只有绿电大规模发展起来了,碳排放才能显著下降,解决气候变化问题。”

(本文首刊于2019年12月23日出版的《财经》杂志)

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