包刚升:抗疫要尊重市场秩序与权利秩序|抗疫十日谈之二

文/《财经》记者 马国川    编辑/苏琦

2020年02月21日 12:29  

本文7226字,约10分钟

尽管应对疫情可以算是一种紧急状态,我们仍然要尊重法治、市场和人道的原则。法治关系到权利秩序,市场关系到经济秩序,人道背后是道德秩序。保障这三个基本秩序,才算是一个像样的文明社会。

作为一场突发公共卫生事件,本次新冠肺炎疫情也是一次具有全国影响的社会事件,成为政治学家的关注焦点。

复旦大学国际关系与公共事务学院政治学者包刚升在接受《财经》记者电话专访时说:“从最早发现病例到小规模扩散,再到大规模暴发,地方政府都有应对不力的问题,应该认真反思。”

包刚升是国内政治学界的一位青年翘楚,其所出版的《民主崩溃的政治学》《政治学通识》《民主的逻辑》等著作深受好评。

自2019年8月以来,作为哈佛大学访问学者,包刚升一直生活在美国,但是他很早就注意到国内疫情,甚至还在2020年元旦前一天微信提醒华中师大一位教授说:“网传WH有疫情,这几天少带孩子出门,勤洗手。”

“为什么不用武汉?因为我怕被认定为‘传谣’”,包刚升指出,“尽管应对疫情可以算是一种紧急状态,但即便如此,我们仍然要尊重法治、市场和人道的原则。法治关系到权利秩序,市场关系到经济秩序,人道背后是道德秩序。只有保障这三个基本秩序,我们才算是一个像样的文明社会。”

包刚升建议,一定要要做到把专业的问题交给专业人士去处理,同时尽力维持社会的正常运转,才能打赢这场抗疫阻击战。

“特别需要提醒的是,特殊时期的做法千万不能常规化,而是必须坚持市场经济的原则,坚持法治的原则”,包刚升呼吁,通过这场公共卫生危机凝聚共识,巩固和发展改革开放的成果,“政府还是要恪守权力的边界,尊重已然形成的市场秩序和权利秩序,因为这才是中国长治久安和持久繁荣的基石。”

疫情在早期为什么没有得到及时控制?

《财经》:从地方政府治理的角度看,此前武汉和湖北省应对疫情的做法有哪些需要反思的地方?

包刚升:目前这场公共卫生危机的严重程度,几乎超出了所有人的预期,包括绝大部分专家们的最初预期。根据最近官方数据,确诊病例已经超过70000人,死亡病例已经超过2000人。这次疫情还影响了全国性的复工、就业和就学,交通大面积停顿,城市局部瘫痪。我个人认为,这已经算是一场比较严重的社会危机。

造成这样的局面,作为疫情发生地的武汉市和湖北省负有首要的直接责任。近期中央对武汉和湖北的重要官员进行调整,也说明了这一点。根据已经整理的时间表,武汉和湖北在三个关键的时间段上都可能存在应对不力的问题。

第一个阶段是2019年12月下旬以前,从首例病患出现到上百人、小几百人范围内的感染。疫情初发期是最容易控制的,但武汉或者湖北的有关方面显然没有采取积极的防控措施。

《财经》:当时有一个标志性的现象,就是部分医护人员没有采取及时的防护措施而被感染。

包刚升:我看到一份材料说,当地的医疗卫生主管部门搞“外松内紧”。如果医护人员没有防护的话,所谓“内紧”就是空谈,后来医护人员感染率比较高也和这个背景有关。

第二个阶段是从2019年12月下旬到2020年1月20日,从少数人感染到较多人感染。后来武汉市领导在央视采访时说,只有中央授权,才能公布疫情。这个说法有道理的,根据《传染病防疫法》和《突发公共卫生事件管理办法》,只有国务院卫生行政部门或其授权的省级政府卫生行政部门才有权公布疫情。但是法律同样规定,遇到突发公共卫生事件,地方政府和卫生部门,除了向上级机关报告,还应该及时调查并采取必要的控制措施。

《财经》:按照相关法规,地方政府除了没有授权不能直接公布疫情外,其他还有很多事情可以做。但武汉当地政府显然作为不足、不及时,当地公安机关还训诫了几位在微信群讨论疫情的医护人员,其中之一就是李文亮医生。

包刚升: 2020年12月31日中午,我在一个微信群提醒华中师大一位教授说“网传WH有疫情,这几天少带孩子出门,勤洗手。”为什么不用武汉?因为我怕认定为“传谣”。我不是医护人员,也不是公共卫生专家,12月31日就给武汉的朋友发预警,掌握各种真实信息和实际情况的当地政府在当时做了什么呢?从少数人感染到较多人感染过程中,武汉肯定负有责任。

第三个阶段是2020年1月20日以后,就是大规模爆发阶段。这是非常严重的疫情,应对措施既要有效,又要及时。应该说,直到主管领导换人前,武汉和湖北都没有做到准确地评估疫情,及时地调度各种资源。直到在中央督导组的督导下,武汉和湖北才将“应收尽收”作为工作目标,耽误了两到三周的宝贵时间。记得武汉方面说要新建专门医院,我最初就担忧这个方案不仅会耽误时间,而且病床数量也不够,征用郊区的医院和学校不是更快吗?

《财经》:武汉和湖北并没有从一开始就呼吁社会捐助医疗物资,此前一直说物资充足,而实际上缺乏物资的各大医院只能自己发布捐赠需求信息。

包刚升:大疫当前,如果基本医疗物资没有保证,医疗系统岂不是要停顿吗?从事后数据来看,从部分患者无法及时入院到超过千名医护人员感染病毒,可能都跟防疫管理存在一些问题有关。

总之,从最早发现病例到小规模扩散,再到大规模暴发,地方政府都有可能存在应对不力的问题,应该认真反思。

疫情信息系统为什么没有发挥作用?

《财经》:应对突发公共卫生事件,地方层面的责任主体是武汉市、湖北省和当地卫健委,在中央层面则主要是国家卫健委。2003年SARS疫情之后,国家卫健委下属的中国疾控中心花巨资建立信息直报系统,据说2到4小时就可以上报疫情。为什么这套系统在新冠病毒肺炎疫情面前并没有发挥作用呢?

包刚升:从立法上看,目前的法律对不明原因的传染性疾病的重视程度是不够的。如果发现已经发现的甲类和乙类传染病,医院就可以立即上报。但在实际操作中,不明原因的疾病需要上级确认,然后再申报。我在国家疾控中心网站上看到,这个病是2020年1月25日才输入该系统,已经是正式披露5天以后。这是一个悖论:立法本来就是为了应对突发疫情,但在实际操作中不明原因疾病的上报很被动。这是一个非常重要的技术性问题。

另外,中国疾控中心的法律地位也存在较大问题。《突发公共卫生事件管理办法》里有26处提到“各级疾病预防控制机构”,说明这个机构非常重要的。但它竟然不是一个政府机构,而是一个公益性事业单位。按照“中编办”2018年的文件,该中心有两个重要责任:一是疾病预防控制和突发公共卫生事件应急的技术支持和咨询建议,二是疫情监测。也就是说,中国疾控中心没有公布疫情的权力,只能做技术支持、建议和疫情监测。

《财经》:一个事业单位担负着重要责任,但是在应对疫情中的职能和权力又非常有限,不太符合中国公共部门的一般运作逻辑。

包刚升:中国疾控中心是学习美国模式建立的,但是两者的权力、法律地位和运作逻辑差别极大。美国疾控中心(CDC)不是事业单位,而是唯一一个对美国的重大传染性疾病负有直接责任的公权力机构,它上面是卫生部,再上面是总统,权责非常明确。每年预算有一百多亿美金,一万多名雇员,其中有七千多名科学家,几乎所有重要职位上的人员都拥有医学学位。

美国疾控系统还是一个分散信息、分散决策的系统。例如,如果波士顿的主要医院确诊了一名或几名重要的传染病患者,包括原因不明的传染病患者,当地医院或卫生署可以马上召开新闻发布会,全美立即就知道了。这个反应机制就非常快,也分散了风险,不容易发生一开始瞒报、后来集中暴发的情况。

《财经》:假如地方医院判断能力不强,说错了怎么办,是否会引起民众恐慌,影响社会稳定?

包刚升:一个医院或一个地方政府卫生署说错又能怎么样?但一旦说对了,就可以防止风险集聚,刚刚出现苗头之时,就有机会消灭疫情。所以,分散信息、分散决策和公开信息传播,保证了美国这套疾控系统的良性运转。我们学到了表面的东西,实质的运作逻辑差别很大。

《财经》:公共卫生危机应对系统集中信息、集中决策,是否必然导致风险集中,或更容易发生瞒报,贻误战机?有人说,中国疾控中心拥有强大权力就好了,恐怕也不是那么简单。

包刚升:表面看起来,我们这套系统设计得非常精巧、非常复杂,很多层级、各种各样的机构都对突发疫情负有责任,但是实际上还存在职权不明晰、权责不一致的地方。有的机构和人员还可能由于各种原因而扭曲真实信息,疫情信息一旦扭曲,问题就大了。这次疫情就是一个代价沉重的案例。

中国疾控中心的上级是国家卫健委。按照现有立法,它是应对突发公共卫生事件的最大责任主体。但这里是否也有责任问题呢?例如,国家卫健委首次公开披露疫情信息是2020年1月20日,但美国疾控中心1月7日就建立了针对武汉不明原因肺炎的监测系统,为什么中国疾控中心要到1月20日才发布有关信息?

《财经》:有些人提出要追究中国疾控中心和有关专家的责任,这是否必要?

包刚升:首先要界定他们的角色,因为责任和角色有关。确定疾控中心和专家的责任,取决于法律规范和基本事实。从目前的法律看,疾控中心相关专家主要职责是发现和调查疫情,提出专业意见,向必要的机构报告。这意味着,他们没有公开和通报疫情的权力,而是属于国家卫健委或其授权的省级卫健委。

比较难的是基本事实。比方说,国家疾控中心专家和湖北省疾控中心专家,究竟在哪些环节、多大程度上参与了疫情调查认定、专业评估和上报的工作,是否尽责?这需要专门调查,才能把基本事实搞清楚。

《财经》:此次疫情危机平稳之后,应该对所有过程进行调查,不仅仅是疾控中心和专家,这样才能总结经验,吸取教训,堵塞漏洞。

包刚升:完全赞成。这一方面有利于把责任搞清楚,另一方面有利于真正改善这套系统。

抗疫要尊重法治、市场、人道

《财经》:从政治学者的角度来看,现在应对疫情的哪些做法还不太符合现代政治文明的要求?

包刚升:新冠病毒肺炎是一种高传染性重大疾病,是一次重大公共卫生危机,是一种紧急状态。跨国比较来看,当这种紧急状态出现时,各国立法通常都会授予政府比较特殊的紧急状态权力,让政府拥有更大的自由裁量权,不排除公民和企业等的权利会受到一些限制。中国目前没有完整的《紧急状态法》,而是其他不同法律里有类似的一些规定。因此,疫情这个大敌当前,总体上确实要理解各地政府出台的各种不同的紧急应对措施。

即便如此,还是有不少做法值得商榷。作为政治学者,我考虑这个问题主要有两个视角:一是效果视角,是否有利于防疫;二是权利视角,对公民和企业基本权利的负面影响能否做到最小。

《财经》:有人认为,抗疫效果与权利保护有内在矛盾,应该以防疫为重。

包刚升:这种说法是有道理的,但两者并不是截然对立的。我甚至担心,有些不尊重基本权利的措施,反过来削弱了我们对抗疫情的能力。

从春节前后到现在,我比较关注三个现象:一是“封堵”,有段时间甚至出现了封得越严越好、堵得越死越好的倾向,甚至导致交通运输和物流的不畅,反而可能降低整个社会的抗疫能力。二是甚至出现了某些地域之间的排斥现象,就是以防疫为理由无原则地排斥非本地人口。有些地方认为,这是抗击疫情紧急状态的需要,但这会严重损害公民的基本权利和市场经济的基本规则。实际上,现在不少地方已经在调整这种做法。三是要避免发生“人道危机”。由于“封城”“封路”,许多人的正常生活秩序被打乱了。我原来最担心,在各地封堵的背景下,正在路上的武汉人、湖北人有没有可能遭遇进无可进、退无可退的问题?这些人的基本生活这么保证?要知道,在1月下旬,这绝不是一个小数目。由于患者暴增,是否所有患者都能得到及时救治,也是一个基本的人道问题。此外,其他严重疾病患者的医疗能否得到基本保证?

《财经》:事实上已经发生了一些悲剧,例如有白血病患者跳江、脑瘫儿死亡等。此类人道事件对人们的心理冲击较大。

包刚升:有一家美国学校给学生和家长发了一封公开邮件,提醒学生们要注意流感和其他传染性疾病,但没有提到来自武汉的新型肺炎,通识还提醒大家不要歧视特定的族群,更不要歧视可能的患者。信中说,如果我们歧视患者,患者会反过来怨恨社会,这就会扩大疾病传播的可能性。

所以,从政治文明的角度看,尽管应对疫情可以算是一种紧急状态,但即便如此,我们仍然要尊重法治、市场和人道的原则。法治关系到权利秩序,市场关系到经济秩序,人道背后是道德秩序。保障这三个基本秩序,才算是一个像样的文明社会。

《财经》:这三个秩序非常重要,缺一不可。

包刚升:控制疫情是首要任务,各种紧急状态的措施可能有一定的必要性。但是,在这个过程中,我们一定要兼顾到道德秩序、权利秩序和市场秩序。没有这些,社会怎么正常化?国家怎么运转?

最近有新闻说,浙江永康的地方政府协同企业,组织云南籍的员工返浙复工。否则,员工就离不开云南,进不了浙江。企业和地方政府的这种自救行为,说明了中国社会的内在活力,也反过来说明抗击疫情同时必须要考虑维持一个正常社会的基本秩序。实际上,没有基本的经济活动和基本的社会秩序,抗疫也不可能顺利完成。在这个意义上,尊重法治和市场,尊重权利秩序和市场秩序,不只是伦理或原则问题,而是事关整个社会的抗疫能力。

《财经》:作为一位政治学者,您对于下一步抗疫有什么建议?

包刚升:我对医学问题完全是外行,只能从自己的专业角度提两个基本想法。

第一,从抗击疫情角度,一定要把专业的问题交给专业人士去处理。医学是一个专业问题,最好要交给专家,以免增加不必要的风险和成本。比方说,某个权威部门确定了单一的治疗方案,强制推广。这个方案有可能是对的,但问题是,一旦技术路径是错的,这种过早确定的统一治疗方案代价是极大的。目前,中国的整体医疗实力是比较强的。只要允许各地医院早期实行多样化的治疗方案,同时实施信息共享机制,就更有机会达成目标。

这种情况下尊重医院、医生和相关科研人员是非常重要的。无论是政府机构还是社会大众,都要克制过度干预的冲动,因为任何事情都是有边界的。

第二,维持一个正常社会的运转,已经变成一个紧迫的事情。如果很多产业、很多工厂长期处于停止状态,社会用不了就会陷入全面的物资危机。只有基本正常的生产和社会运转,才能支持打赢抗疫阻击战。

《财经》:这次为了应对疫情,有关部门的管理权限有所扩张,未来这可能会是一个问题吗?

包刚升:从历史经验来看,只要发生危机,由于个人和企业都缺乏安全感,往往都是政府扩张权力的机会窗口。拿美国来说,1929年经济大箫条之后,新上任的罗斯福总统实行了一系列新政措施,就极大地扩张了美国政府的权力。但这在当时争议就非常大,甚至有多项新政措施被联邦最高法院判决为违宪。最高法院认为,尽管美国处于危机之中,但政府有很多事情还是不能做的。这段历史,可以说意味深长。

最近在一些地区人们出门需要审批,上高速需要同意,复工需要盖章,如果没有这场危机,这些现象是难以想象的。要避免让这种紧急状态下的做法部分常态化。

中国目前是市场经济体制,正在建设法治国家。但是,1978年之前那套全能政府的社会模式的影响力还在那里,甚至有些人还很怀念。从根本上讲,全能政府的社会模式跟市场经济是不兼容的,跟法治国家也是不兼容的,跟中国崛起和实现民族复兴的目标也是不兼容的。

所以我特别要提醒,一旦疫情结束,还是要回到过去几年中央反复倡导的“简政放权”的道路上来。不能让特殊时期的某些临时做法沉淀为新的管控模式,从而制约社会经济活力。

凝聚共识,巩固改革开放的成果

《财经》:这次突发的公共卫生危机暴露出的一些矛盾,是否说明应该调整中央政府与地方政府的某些关系?

包刚升:从起因上看,这次公共卫生危机之所以蔓延扩大,可能也跟中央和地方关系的某些权责配置不当有关。当然,其中的关键细节目前并不清楚,希望未来能够调查清楚。从逻辑上看,疫情发生在地方,但是公布疫情的权力掌握在相关部委甚至更高机构的手中,加上信息传递过程中可能发生的失真和偏差,结果导致相关部委迟迟不公布疫情,地方政府又迟迟不敢决策,应对的时机就被大大耽误了。

这次公共卫生危机也再次凸显了中国央地关系的某些困境,也提供了一个机会窗口,让我们重新思考究竟应该构建什么样的央地关系。原则上说,作为一个现代国家,必须实行某种程度的中央集权,以便维系国家的统一;同时需要实行某种程度的地方分权,以便提高治理上的灵活性和适应性。

《财经》:难题在于,究竟需要在哪些方面分权,哪些方面集权?

包刚升:是的。回顾1949年以来的历史,1978年以前中国是中央高度集权的模式,这也和计划经济模式有关。改革开放以后,中国经历了一段时间的地方分权持续强化的过程,结果推动了地方经济的发展。在当时,地方分权的逻辑和中国市场经济的进程是一致的。市场经济的基本特点就是分散化决策,可以实现更高的资源配置效率,而适度的地方分权可以因地制宜,提高政策的灵活性。

但是,如果地方分权不足,容易导致三个方面的问题:第一,地方的活力不足和动力下降;第二,部分权力上缴的同时,相应责任也上缴了,结果导致某些地方官员的懒政怠政;第三,有的地方出了问题,可能会有“等、靠、要”的心态,等决策,靠上级,要资源。

如果地方政府缺乏相应的权力,就会失去自主性和能动性,在机械地执行上级命令中宁可做过头也不要不到位,层层加码,反而增加了国家的发展风险。

相反,如果地方政府掌握相当的权力,拥有相当的自主性和能动性,他们就会通盘考虑本地的发展,就会强化地方与地方的连接,反过来有利于全国一盘棋的局面。中国的历史经验是,高度中央集权模式往往高度依赖于中央的控制力。一旦这种力量稍有松动,风险就会很大。如果央地关系更为平衡,地方有比较强的活力,同时更容易促成地方和地方的自主性互动,全局就会稳健得多。

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