薛澜:这是一堂风险社会启蒙课

文/《财经》记者马国川    编辑/苏琦

2020年03月11日 09:36  

本文8253字,约12分钟

虽然大家目前对金融风险的概念已经比较熟悉,但对于现代社会中风险的内在本质还缺乏全面的认识。中国在推进工业化、城镇化、和全球化取得巨大进步的同时,也步入了现代风险社会

薛澜

“对中国来说,这次疫情是一堂风险社会的启蒙课”,清华大学苏世民学院院长薛澜说,“虽然大家对金融风险的概念已经比较熟悉,但对于现代社会中风险的内生性、泛在性、和系统性还缺乏全面的认识。”

作为公共管理专家,薛澜曾三次为中共中央政治局集体学习作讲解。3个多月前,他还在中南海讲解中国应急管理体系和能力建设。

3月初在接受《财经》记者电话专访时,薛澜从识别风险角度分析了疫情应对中暴露的问题。他认为,科学家可以在机制化的政策咨询中提供风险研判,但是风险预警应该是政府的责任。

“中国社会现在处于一个转型时期,面临着各种各样的自然和社会风险”,薛澜说,“对那些非正式的信息传播渠道更加宽容一些,其实对改善风险认知、增强社会抗风险能力,促进国民福祉和社会安定都是有好处的。”

薛澜主张,为了消除风险,应该发挥政府、社会、和市场的积极性。既要提高全社会的认识程度,也应该在国家层面、地方层面建立风险评估制度,同时还应该发挥市场在化解风险方面的积极作用。

在薛澜看来,这堂风险社会启蒙课以后,要完善国家风险治理体系,“如何从制度上进行改革,激励地方政府从被动的应急管理转变到主动的风险治理,是一个要深入研究的重大课题。”

是时候直面风险社会了

《财经》:作为一次突发公共卫生危机,这次新冠肺炎疫情反映出诸多问题。从公共管理的角度看,这次疫情对中国意味着什么?

薛澜:对中国来说,这次疫情是一堂风险社会启蒙课。1986年,德国社会学家贝克出版了《风险社会》一书,指出除了自然风险,人类社会面临的技术风险越来越凸显。后来,英国思想家吉登斯又提出制度性风险。和自然风险不同,技术风险和制度性风险都是人类的决策和行为的后果造成的,用吉登斯的话说,就是“有目的之行动的非预期后果”。

这次疫情还可以看成是中国进入现代风险社会的一个“成人礼”。虽然大家目前对金融风险的概念已经比较熟悉,但对于现代社会中风险的内在本质还缺乏全面的认识。

中国在推进工业化、城镇化、和全球化取得巨大进步的同时,也步入了现代风险社会,让我们看到了风险最重要的几个特征:(1)风险的内生性。现代社会所取得的每一个进步都同时给我们带来了新的风险。例如,汽车的发明给人们出行提供了快捷便利,但也带来了交通事故的风险。据报道,全球每年因交通事故死亡人数超过百万;(2)风险的泛在性。风险不仅仅存在于金融领域(各种投资风险)、技术领域(新兴技术带来的风险)、也存在于社会领域和我们生活的方方面面(健康风险等等);(3)风险的系统性。各种不同风险之间存在着内在的联系(如公共卫生风险与经济衰退风险之间的联系)。

《财经》:是否可以说, 2000年以后中国也开始进入风险社会?一方面是自然风险增加,包括SARS、汶川地震、新冠肺炎等;另一方面社会风险事件增多。

薛澜:2003年我和清华的同事出版了一本书《危机管理:转型期中国面临的挑战》,就是意识到中国的社会风险随着改革开放的深入在不断提高。

上世纪八九十年代的改革基本属于“帕累托改进”,大家都能够得到好处,只是利益多寡不同,因此社会矛盾比较少。九十年代后期开始的一些改革进入深水区,一部分人的利益受损,另一部分人受益很大,如国企改革、征地拆迁、到近年来的环保整治,使得一部分社会群体成为利益受损者。本来应该采取措施 “损有余以补不足”,但是做的远远不够,导致社会矛盾日益加剧。

《财经》:还有一个背景,就是中国开始加速进入社会转型期。

薛澜:是的,国内外的经验表明,社会转型过程中的各种风险不断增加。另外,中国与全世界紧密相连,带来巨大好处的同时也带来风险。同时,很多潜在的新风险也伴随科技进步而来。

这次公共卫生危机警示我们,中国必须从整体上直面风险社会了,从宏观上更加理性地做出各种风险决策。不管我们愿意与否,在每天的生活当中,我们其实都在做一系列的风险权衡:冒一个风险能得来什么收益,为此愿意付出多少代价?以前我们可能是下意识地做选择,那么今后我们就要有意识的去做选择。同时,我们不但是在权衡成本与收益,很多情况下,也是在不同类型的风险中权衡。有时候本来是为了消除某种风险,但摁起葫芦带起瓢,却引发另一个风险,不得不在不同的风险之间进行理性权衡。北京大学的徐建华老师我们一起翻译过的一本书《环境与健康领域的风险权衡》就对这方面的问题进行了非常详细的分析。

《财经》:现在网络上对其他国家的疫情防控措施多有调侃,认为中国应对方式才是最优选择。从风险权衡的角度,你怎么看。

薛澜:各个国家国情不同,治理体系和能力不同,选择不同的防控模式是很正常的。即使中国自己,国土面积这么大,各地千差万别,不同地方也应该根据自己的情况采取不同的防控措施,中央应对新冠肺炎领导小组提出的基本原则中就明确提出要科学防治,精准施策。科学防治背后就包含着科学的风险分析,并依此来确定合理的对策。我们特别担心的是进入到传统的政治动员模式,对问题的认识和应对措施放弃科学理性的态度,机械地照搬上级指示,这种做法给经济社会带来的风险说不定更大。当初在起草《突发事件应对法》的时候,我们曾经建议对“紧急或应急状态”作出更加明确系统的安排。一个地方因突发事件可以宣布进入“紧急状态”,同时赋予地方政府更多平时并不拥有的权力,以便更加有效地应对突发事件,尽可能减少人民生命财产的损失。同时,还要规定即使在紧急状态下有些最基本的公民权利仍然是不能剥夺。遗憾的是,相关内容没有纳进去,因此这方面还是一个模糊地带。疫情应对中暴露出的问题,今后需要完善相关的法律规定。

每次重大事件处理之后,都有一些法律上的后遗症,这一次也不排除。其实相关立法过程中,也同样需要纳入风险分析的思路,在突发事件造成巨大损失的风险和行政权力扩张带来公众权益受损的风险之间合理权衡。所以,事件之后的反思应该更加全面系统。中央也提出这是一次“大考”,要真正去分析和总结经验教训。应该客观系统地分析,到底哪些是我们真正的优势,哪些其实是我们的短板?这样才能通过这次公共卫生危机,真正提高国家治理现代化的水平。

科学认知没有等级

《财经》:从国家风险治理角度看,国家卫健委派了几批专家组赴武汉,似乎还看不出这是一种机制化安排。

薛澜:这就是问题所在。风险研判不应该仅仅是个人的判断,而应该是一种多科学群体的机制性安排,从而尽量避免由于个人认知局限导致的判断错误;不是一种随机参议性的建议,而是一种基于参加者的专业水准和社会责任的集体专家判断,从而尽最大可能得到不确定性情况下最好的科学判断。专家机制应该是由多学科专家组成,有充分授权,可以获得各种必要信息,也要承担相应责任。在充分调查研究的基础之上,专家组经过集体讨论,分析研判,给相关地方政府提出综合性判断和建议。这样一个机制性安排的责任链条就非常清楚。

目前我们的风险管理体系恰恰缺乏这种明确的机制。据相关媒体报道,国家卫健委先后派出三批专家组,每次成员都不相同。专家组在当地得到指示,疫情是“属地管理”不能干预太深,只能提供咨询建议,这简直是太荒唐。在科学认知问题上,没有任何等级。如果在科学认知上还有等级的话,那我们国家的封建残余太深了。国家卫健委专家组跟当地专家应该是同行,在应对病毒威胁中是同一条战壕的战友,不应该有什么行政和等级的界限。假设专家组是一个机制性安排,CDC的专家组就能够收集所有需要的信息,做出集体判断。

风险研判之后,就是风险预警。这又涉及到当前争论的一个很大问题。很多人认为中国疾控中心应该拥有更大的行政权力,包括必要时宣布疫情。如果信息完全,疫情清楚,谁来宣布其实信息都一样差别不大。关键是在信息不完整,疫情不全清楚的情况下,决定是否向公众预警,提醒社会采取什么措施是一个需要依靠科学判断的行政决策。让科学家去承担这个责任,实在是“生命不可承受之重”。

《财经》:为什么不可以呢?

薛澜:科学家的社会定位就是从事科学研究,作为专家群体给出他们最好的专业判断。但是在疫情不确定的情况下,在公众健康面临病毒侵害的风险面前发出不同程度的风险预警、要求公众采取防护措施等等,是政府的职责所在。如果事后发现是虚惊一场,也会产生各种高昂的社会成本,这也是政府必须承担的责任。科学家不应该、也没有能力去承担超出他们专业能力的行政责任。当然,政府部门的决策应该在获得专家机制完整意见的基础上做出。

同时,不要忘记不同专家的观点还可能不同。例如,在一场突发的流行病面前,流行病学专家从控制疫情的角度出发,可能会主张所有人都应该彻底隔离;临床医学专家可能会认为这种流行病可以有效治疗而不主张严格的隔离;经济学家则认为完全不用隔离,对经济社会影响太大,只需要个人层面做好防护措施。这个时候就需要不同学科的专家共同协商形成共识,提出政策建议。一种做法是给决策者列出几种政策选择,对于每项选择的成本和收益及其出现的概率给出最好的估计,最后由政府做出决策,确定是否发布风险预警。即使政府犯错,一场虚惊,如果公众有风险社会的概念,也能够认识到这是必要的风险管理成本。

《财经》:如果这些成为常识的话,至少不会发生医生被训诫的事了。

薛澜:这又涉及到更大的问题。中国社会现在处于一个转型时期,面临着各种各样的社会风险,如何识别这些风险,从哪里获得第一手信息,至关重要。目前主流媒体反映的信息不全面,社会存在的问题和矛盾可能被掩盖,这方面有很多教训。所以,需要更多的其他渠道,比如这次疫情中的李文亮医生等,把社会真实情况全面准确地呈现出来,对于识别风险非常重要。

不同国家的治理模式有差别,新闻媒体也会发挥不同的作用。中国主流媒体跟中国的政治传播密切相关,有其独特的社会功能。但是,在全面反映社会状况方面,很多非正式的社会渠道可能作用也很大。因此,对那些非正式的信息传播渠道应该更加宽容,这样对改善风险认知、增强社会抗风险能力,促进国民福祉和社会安定都是有好处的。

《财经》:从公共管理的角度来看,您认为这次疫情应对哪些方面值得思考?

薛澜:广义的应急管理包括三个部分,风险管理(事前),突发事件应对(事中),善后学习(事后)。风险管理包括风险认知、风险研判和风险预警。风险认知体系就是通过遍布基层的各种哨所医院和相关信息报送系统将捕捉的各类传染病信息及时报送上级以便采取后续措施。目前大家议论最多的直报系统就是风险认知体系的一部分。风险管理的第二个部分就是上面谈到的风险研判。之后就是风险预警,这次新冠肺炎最令人遗憾的是,与非典事件相似,我们还是在早期风险认知、研判、和预警阶段出了问题,在同一个地方第二次跌倒,这个教训的确非常深刻。

在突发事件应对的阶段,也有不少值得反思的地方。如何建立强有力的综合指挥体系,如何迅速综合各方的资源以应对峰值需求,如何动员市场和社会各方积极参与应对等等,都有不少值得总结的。目前善后总结的工作尚未开始,但总书记已经提出要求了,要对公共卫生应急体系的建设进行更加深入的反思。

让地方和社会都积极起来

《财经》:风险识别过程中有两个问题:一个是“条块问题”,国家卫健委是“条条”,地方政府是“块块”,容易有信息壁垒;一个是央地关系问题,到底谁来决定采取什么样的风险预警措施。

薛澜:我们的应急管理有一条“属地管理原则”,我非常支持,因为除了极少数事件波及全国,绝大部分突发事件都发生在某个特定的时间与地点。因此,强调属地管理有利于地方政府及时发现并消除风险。但是有些情况比较特殊,比如说传染病的风险识别与研判是一个专业性很强的工作,如果CDC的定位是疾控领域的研究机构,全国CDC应该是同一个体系,地方CDC应该是国家CDC的派出机构,因为科学的分析和结论只应该有一个。类似新冠肺炎这样的突发公共卫生事件,中国疾控中心要马上派出最好的专家去了解情况,收集信息,做出研判。至于怎么应对,应该遵守属地管理原则。湖北要不要采取什么措施,武汉怎么防控,是否封城,等需要地方政府做决策。

《财经》:在应对突发公共危机的时候,属地管理原则尤为重要。

薛澜:面对突发事件,地方政府必须承担应对责任,而不能什么事情都要层层上报中央,等中央的指示才行动,这样就会丧失消除风险的时间窗口,贻误战机。即使在平时,地方也应该拥有更多的自主权,承担相应的更大责任,确保权责对等。

《财经》:其实,赋予地方更多的自主权,也是符合市场经济要求的,市场经济就要求分散决策、分散风险。

薛澜:是的,因为地方政府最了解什么样的政策适合本地。如果什么事情都推到中央,也容易让中央陷入为难的境地。有时候人们抱怨中央政策太原则了,实际上如果不原则也不行。各地情况不同,比较原则的政策可以给地方留下变通的空间,当然,这又容易被批评为“上有政策,下有对策”。可以说,这种矛盾也是没有真正实现国家治理现代化的典型表现。

需要提醒的是,风险识别也许不容易,但是消除风险更难,因为从公共管理的角度看,风险治理存在着内生的“治理失灵”。消除风险的行动需要现在花钱投入,但是往往近期看不到收益,消除风险产生的收益也许在现任官员离任很久之后才能显现。在这样的情况下,假设对风险不能够很好的识别和度量,那么官员们就缺乏消除风险的动力。

《财经》:这种情况下,如果能够对风险进行度量,并将其作为官员政绩的一部分,官员是不是就会有积极性?

薛澜:是的,如果能够将风险量化并提到政策议程,这样就会激励官员去消除风险。所以,要消除治理失灵,首先要提高全社会对风险的认识程度;其次,应该在国家和地方层面建立风险评估制度,对风险有更好的识别和度量,让全社会都意识到我们面临的各种风险,知道应该采取什么措施去消除风险,理解和支持消除风险的资源投入。

在消除风险方面,社会力量不能忽视。从这次疫情应对也看得出来,社会力量的参与至关重要。今天中国的基层社会已经有很强的自主意识了,引导这种力量在突发事件应对方面更好地发挥作用,需要尽快提到日程上。2008年汶川地震之后,社会组织参与应急行动的积极性空前高涨,但之后制度性的引导和支持不够,所以现在进展不大。党的十九届四中全会决定提出要“建设人人有责,人人尽责,人人享有的社会治理共同体”。这段话非常好,也非常重要,应当成为社会组织参与应急管理的指导。

《财经》:中国社会已经发展到了今天,总是用一些比较传统的模式来解决问题,成本太高了,如果形成一个有机的社会治理共同体就好了。

薛澜:如果说,市场经济就是通过市场,把每个人内在的激励机制和整个全社会利益最大化有机连接起来,那么,社会公益的“市场”同样可以发挥类似作用,把社会力量动员起来。人人都有自利的一面,也有利他的一面。自利的一面可以通过市场机制这个“看不见的手”来解决,利他的一面可以通过社会公益市场来释放。把个体向善的力量通过社会公益组织和公益服务“市场”整合起来,同样会形成良好的社会秩序,为风险治理提供重要的补充。现在的问题是,我们的行政体系力量太强,对社会组织信任不够,所以很多社会组织最后都被行政体系实际吸纳,其原生的活力就没有了。

如何加强风险治理能力?

《财经》:如果风险消除不了,怎么办?以新冠病毒为例,如果像“非典”那样彻底解决当然好,可是很多专家说很有可能消除不了,新冠病毒将长期存在。

薛澜:这就要适应风险,学会与风险共存。人类社会在演进过程中,跟风险共存也是一种生存策略。例如,应对气侯变化当然要尽可能降低排放。但现在很多专家也认为,如果温度升高不可避免,人类社会就要做好适应新环境的准备。

实际上适应风险的思路也可以应用在新冠疫情的应对上。根据不少专家的分析,完全消灭新冠病毒非常难,损失会非常大,不知道社会要停摆多长时间。但如果我们的策略是能够控制其流行,但不排除其“偶然露峥嵘”的可能,这样就可以避免造成大的危害。最近中央政治局开会提出的要加快建立同疫情防控相适应的经济社会运行秩序,其背后可能也是基于这种情况下慎重全面的考虑。

《财经》:中国的政府力量一直非常强大,因此政府在应对风险方面的责任重大。您怎么评价中国政府应对风险的能力?

薛澜:首先,在风险防范意识方面,习近平总书记是历任领导人中讲的最多的,讲的最到位的。而且,总书记实实在在地推动防灾减灾的九项重点工程。但是他的总体风险防范的思想还没有真正变成各级党政部门的行动。所以,很多地方党政部门在面对风险时,应对能力差距很大。虽然有些地方政府在重大活动前可能会开展风险评估,如北京的国庆阅兵等,但很少有哪个政府部门把风险评估真正作为重要工作来抓。但也有一些很好的做法,如目前重大项目社会稳定风险评估已经成为一项制度,我们需要有更多这样的制度性安排。

《财经》:为了适应风险社会,下一步主要做什么呢?

薛澜:经历了应对新冠肺炎这堂风险社会启蒙课以后,首先要对全社会开展风险认知科普,让广大公众了解风险的内涵及风险社会的特点,了解自己日常生活中所面临的各种直接或间接的风险权衡与选择,引导公众建立理性的风险意识和风险观念。同时,各级党政干部要接受关于风险治理的系统培训。此外,也要对我们的吉庆文化进行反思。我们不太愿意讲不吉利的事,而风险说的都是不吉利的事情。这种吉庆文化对我们的行政文化影响很大,我们的主流媒体的新闻报道也都不愿意直面风险和问题,这种情况必须改变。

其次,在应急管理体系现代化的道路上,要把关口前移,把风险评估作为新的工作抓手,在国家各个层面能够建立系统的风险评估制度,准确地把握各个领域面临的各种风险,制定消除风险或适应风险的工作计划。英国等国家多年来实行国家风险评估制度,对国家面临的各种风险进行系统评估并向公众发表,每年不断更新。这个制度值得我们学习。

第三,要发挥市场在风险治理当中的作用。其实保险业是与风险共生的,国外的保险业为什么非常发达?其核心就是通过保险业务,使得个人、家庭、和组织机构能够通过保险服务,来合理降低各种风险给自己带来的损失。国外的保险公司在风险治理方面发挥了巨大的作用。反观我们国家,保险业的险种特别有限,各种风险带来的损失,要不就是自认倒霉,要不就是国家兜底买单。这种状况必须改变。

《财经》:从这次疫情可以看出来,地方政府应对风险的动作迟缓,这是一个大问题。

薛澜:现在地方政府已经开始关注和风险治理相关的问题,像最近这些年的环保工作,但确实很多行为是被动的。中国这么大,各地面临的风险也是千差万别。地方政府如果有清晰的风险治理观念,就会主动去识别,然后采取措施消除风险,避免事态进入突发事件的阶段。所以,如何从制度上进行改革,激励地方政府从被动的应急管理转变到主动的风险治理,是一个要深入研究的重大课题。

其实,各国政府都不愿意面对不确定性,而风险的本质就是不确定性,这对政府行为的影响是很深远的。政府做事希望能清楚地看得到效果,但是风险治理最大的挑战,就是要解决的问题本身不那么清楚,采取措施的效果也不确定,这对政府的思维模式来说是很大的挑战。我们的政府和我们的社会化都需要在应对各种风险挑战的过程中不断学习,不断适应。

《财经》:风险治理体系的重要方面是信息,全面、准确、及时的信息才是消除不确定性的最好办法。

薛澜:风险治理的基础是科学研究和科学分析,包括自然科学和社会科学。社会科学领域的研究尤其重要。一方面要对社会运行的基本规律进行研究,另一方面要对社会的动态变化积极观察,对各方面信息的收集和分析,把握社会变化的脉搏。如果老是按照传统的思路去收集信息、控制社会,局限性越来越大了。

我们也要认识到,中国社会发展到今天,全社会按照某一个方式去作为、按照一个方向去行动,已经越来越难了。怎么样把握住社会的主流方向,在不影响大局的情况下,允许多元思路和尝试的存在,把控由此可能带来的一定的风险,这也是风险治理的一大挑战。

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最新评论
  • 财经网友
    7个月前
    你敢不上报中央吗
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