李铁:此时下放用地审批权,释放出什么信号?

文/李铁   编辑/朱弢

2020年03月13日 18:51  

本文3037字,约4分钟

在后疫情时期如何推进经济增长,带动经济社会全面发展,发掘经济活跃地区的增长潜力等方面,文件释放出重要的政策信号。期待这一小步,引领未来土地管理制度改革的一大步。

国务院新近颁发文件,授权和委托用地审批权从自然资源部下放到省一级政府,体现出建设用地管理权限的下放已迈出了重要一步。

也就是说,过去对建设用地实行了二十多年的国家计划管理,现在可以通过试点,从刚性审批制度改为相对柔性的指导性管理制度。

这一变化的意义在于,省一级政府在促进经济发展和调整年度用地供应计划上有了更大的自主权,为地方通过建设用地资源的再配置,激活经济发展,提供了重要的发展动力。

文件释放出什么信号?

关于文件的内容,我个人理解有以下几个方面的重点。

一是国家用地规划总的指导方针并没有发生变化。例如,基本农田不能动,这是刚性约束。即使动用基本农田,也还要实现占补平衡,占多少补多少,但是限制占用规模相应的审批权,从国务院有关部门下放到部分省一级进行试点,而不是全部省一级政府。

二是国家下达的一定时间内的建设用地总规划也没有变。也就是说,虽然审批权限下放给省一级政府,但是用地数量不能突破国家制定的用地规划总目标,只是每年具体用地的审批,不用再到有关部门履行审批相关程序,而是省级地方政府可以自行决定。这是针对所有省一级人民政府的。

三是所选试点都是近些年经济增长速度较快的地方,也是经济发展具有活力的省。由于对地方政府的试点还是需要强化指导和监督,防止试点省市滥占土地,试点期限仅为一年,并根据一年的试点效果来决定未来的试点期限和范围是否要扩大。

下放审批权限是改革过去计划经济管理体制的大趋势,所以自然资源部推进的这项改革,也符合国家在未来土地管理制度上要相应深化的改革内容之一。

虽然这次改革看起来步伐没有那么大,只是从审批权限方面有所突破,但这也说明稳步推进改革对当前经济和社会发展具有重要的现实意义。特别是在地方政府对用地需求有急剧扩张的强烈动机的情况下,如何推进这项改革,从审批环节和试点两个方面推进,还是有着充分的审慎态度。

首先选择从审批环节上突破,就是将已经明确的用地规划范围之内的事情,下放到省一级政府,应该没有太大的影响。但是在基本农田和耕地调整规模这两个方面,只是在经济发达地区试点,则说明要采取因地制宜、分类指导的策略,鼓励优势地区发展,释放发展潜力,同时提供约束条件,先试点一年。

而对于试图利用增加建设用地继续发展房地产的一些省份和地区,可能还是要严格控制用地规模和强化管理程序,防止推动新一轮的房地产热。

稳步推进用地审批制度改革,需要进一步提高认识的是,国家对基本农田保护和严格控制耕地占用的基本方针不变;从粗放型城市化发展模式向集约型模式转变的战略目标不变;积极利用存量建设用地资源,更加有效利用土地资源带动经济增长的要求不变;注重产业发展,防止过度依赖房地产发展的政策导向不变。

这些政策信号在文件里以不同的表达方式明确提出,说明总体上政策方针的基本思路是显而易见的。

此时发布这个文件说明这项政策的出台已经酝酿一段时间了,而不是即兴之作。同时也对后疫情时期如何推进经济增长,带动经济社会全面发展,迅速恢复灾后经济,发挥经济活跃地区的增长潜力等方面,释放出重要的政策信号,中央有决心通过各项政策的实施,特别是对中国特色用地制度的政策变化,打出有效的组合拳。

不能过度理解

值得注意的是,对于这项政策的变化,不能给予过度理解。

有的文章将文件解读为有利于未来发展几千万人的大城市,我从这项政策中看不出有任何这种征兆。因为给经济发达地区省市的政策措施,不等于一定是促进超大城市的发展,因为一些直辖市仍然面临着如何疏解主城区城市功能的困扰。

对于经济发达省份的城市群来说,更要注重的是如何实现不同规模城市的协调发展,按照市场化规律实现合理分工。对于经济不发达地区,促进中心城市的发展和产业规模的扩大,也有示范性意义。

特别要说明的是,按照以往的土地指标供给,其实是最有利于各类中心城市发展的。因为几乎所有省会城市都会通过自己的行政等级优势来截留用地指标扩张中心城市规模。这种行政等级管理体制下的土地计划指标的分配,在一定程度上是反市场运行的,实际上也导致高等级城市和一些号称达到一定规模的省会城市,成为了土地粗放利用和以房地产发展为导向的典型。

而这次文件选择的试点省份和城市,其中很大一部分产业空间并不在中心城市,而是在都市圈周边的中小城市和特大镇,无论是珠三角还是长三角,基本都是如此。因此把这次政策变化误读为支持所谓中心城市的发展,其实是忽视了中国城市发展在不同地区的不同模式,也忽视了中国要素集聚过程中的等级化城市管理的体制特点。

期待一小步后的一大步

虽然自然资源部推出了用地审批和管理权限下放的改革,是土地管理制度改革迈出的一小步,但是在地方发展实践中,可能还是会利用这些权限下放相应进行更多的积极探索。

例如,省一级在不突破总体规划和用地要求的基础上,是否推进更多的改革?是否允许在集体建设用地上进行更多形式的探索改革?

中国四十年改革历程中取得的最重要经验,不都是上级政府出台的各种宏观经济政策,其实在改革开放初期,大多成功经验来自于地方的各类积极探索,有的探索甚至在最微观的层面。

所以,中央有关部门提出的下放审批权限,是深化改革迈出的一个重要步伐。但是我们仍不能忽视如何给与更多的政策空间,即使不是涉及审批和管理权限的问题,或者是淡化审批和管理权限的问题,而且也不影响耕地保护和土地集约利用。各级基层政府在土地利用方面可能还会有更多的探索空间。

从实践中可以看到,土地粗放利用最典型的案例肯定不是在最基层政府。反而是基层政府和一些村庄在土地利用上采取了最集约的模式。因为集体建设用地资源是极其有限的,大量集体建设用地是村民集体所有的,当资源有限且土地与自己权益有直接关系的时候,才最有可能实现土地集约利用。可以看到城市各类开发区和新区,实施的皆是豪华铺张的用地模式。可是我们到珠三角和长三角工业最发达、最集中的乡镇和村庄,根本看不到豪华的广场、宽阔的马路和极为奢侈的生态空间。因为基层的土地是最稀缺的资源,还要贡献出几乎所有持续增长的公共收益,所以他们不可能实行土地粗放利用的模式。

而只有计划下达的土地指标可以通过行政手段集中在某一个等级的城市空间内时,因为上级下达的土地指标来得太容易时,才有可能被粗放利用,这也是目前中国各类城市用地的一个重要规律。

中国人口有14亿多,未来发展对建设用地的需求还在上升。但是建设用地空间分布却极不平衡。由于人口激增,城市发展的用地需求在不断上升,未来随着城市化水平的提高,大量农村人口还要进入城市,城市用地需求增加是一个不得不面对的现实问题。虽然农村常住人口占总人口比重不到40%,但是农村建设用地不仅没有减少,而且在城市化水平大幅度提高的同时,农村建设用地占用也在持续增加,从20年前的17万平方公里增加到现在的19万平方公里。两边占地现象都十分突出,原因在于我们原有的土地管理模式出现了问题。

在强调耕地保护最严厉的时代,却出现了土地粗放型的发展模式,也出现了农村人口大量流出的同时还在新增大量农村建设用地。不得不思考,土地问题到底出现在哪里,难道我们不需要去面对刚性的土地占用问题?不需要改革现有的土地管理体制问题?等等。

我们寄希望于这次土地审批和管理权限下放带来的深化改革的一小步,引领着未来土地管理制度改革的一大步。毕竟疫情过后,需要迅速恢复经济,需要利用城市化优势重新解决增长潜力的问题,而其中土地管理制度改革可释放的潜力和活力,仍是我们必须要面对的未来。

作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家,编辑:朱弢

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