跳出区域治理惯性,重新认识中国的城市 | 李铁谈城市

文/李铁   编辑/朱弢

2020年04月29日 17:01  

本文2878字,约4分钟

中国的城市,特别是各类中心城市,其实就是一个个顶着“城市”名称的行政辖区,而不是真正意义上的城市

如何真正认识城市问题,通过疫情在全球的城市蔓延,这种紧迫性变得越来越重要。

其实不仅仅是疫情时期,即使去年前,城市债务、房地产问题等已经严重制约了国内经济发展。我们看到中央推出的各项区域发展战略,其核心也是区域内城市之间的关系。

毕竟,城市既是产业集聚、人口聚集和要素集聚的中心,也是创新经济和互联网发展最重要的载体,更是市场中供给和需求最活跃的空间。而从国家和社会治理的战略层面上来看,中心城市的稳定维系着国家安危,其重要性不言而喻。

中国的城市实质是区域

什么是城市?很多人想当然地认为,就是现在所谓的设市城市。可是如果看到一个城市的管理空间,既包括了城市的主城区,又包括了下辖的城市和小城镇,甚至还包括了辖区所有的农村,或许有人会不禁产生疑问,这还是我们认识的城市吗?

我记得曾经在韩国参加一个关于城市的国际会议,很多人指责中国城市的土地利用严重粗放,并举出北京的例子,北京的人口密度为每平方公里1500人,而韩国首尔和日本东京的人口密度均是北京的10倍。我当时提出反驳,说北京主城区人口密度与首尔、东京是一样的。但对方提供的资料是有依据的,是公布的统计数据,因为北京市行政辖区的面积是1.64万平方公里,而首尔和东京的面积仅600多平方公里。

国内很多学者提出了所谓城市人口收缩问题,但是依据的却是整个行政辖区的人口数据,而辖区内还包括几十个乃至上百个大大小小的城镇。对于这些收缩城市,其辖区小城镇的人口出外打工,但是减少人口的数据仍然被统计在这个城市之中。所以说,人们有时候讨论的城市问题,实际上是区域的问题。

我们曾经在一次内部讨论中提到过中国的城市定义,我明确地讲,中国的城市,特别是各类中心城市,其实就是一个个顶着“城市”名称的行政辖区,而不是真正意义上的城市。在这次疫情报道中,很多媒体称,“武汉是一个千万人级别的城市”,实际上,在武汉主城区,也就只有600多万人。其他下辖的市辖区,其实距武汉市中心城区还有一定的距离。

因此,如果用一个相对严谨的概念来界定,城市就是人口密度达到了一定规模后,空间上相连的区域。

到现在为止,我们对城市的空间认识仍是严重模糊的。因此在涉及到城市的数据统计上也存在一定误区。

2019年中国的城镇化率已达60.6%,城镇人口8.48亿,但是设市城市的数量仅有684个。显然中国的城市数量和城镇人口数量严重不匹配(图1)。我们显然把更多的管理精力放在了几乎相当于省一级的城市管理中,而忽视了每一个已经存在的实际意义上的城市,这些规模不同的城市可以大大化解由于管理人口过多而产生的难以协调的大城市社会矛盾。

例如,现有的684个城市中,其实下辖的行政区域中存在着不同规模的各类城镇(表1),还有距离城市较远的市辖区(图2),甚至还包括着许多新区和各种开发区、产业园区(图3)。其实,如果在空间上与城市的主城区距离较远,这些都可以称为独立的城市。

图1:1949年-2019年城镇人口与城市数量
表1 :3万人以上建制镇数量
图2:按市辖区与核心区空间距离统计的市辖区数量
图3:各类开发区和产业园区

如果把每一个空间上相对独立的人口聚集区都叫做城市的话,同时假如以3万人为标准,那么中国的城市数量可能会达到3000多个甚至更多。如果允许数量众多的城市对城区拥有相对独立的管理权,那么,既可以通过城市间的竞争提高资源利用效率,还可以通过低成本的方式发挥这些城市在经济发展和招商引资上的潜力,甚至可以让那些在都市圈和中心城市周边的城市,成为疏解中心城市产业和人口的压力缓冲空间,同时缓解中心城市的房价压力。

2014年颁布的《国家新型城镇化规划》中就提出,要发挥中小城市的潜力,其实就十分明确了,要把增加中小城市的数量,并将其作为推进新型城镇化的重要改革内容之一。

重新认识和界定城市的边界

涉及对城市的认定,还需要关注城市的边界在哪里。

如果仍然是以行政辖区为边界,那么城市问题就仍然是区域问题,相比于省,不同行政级别的城市实际上就是不同的地区。长期以来,我们研究城市问题总是要涉及到乡村,而城乡问题也是城市政策的一个重要内容。按照这种思路,我们永远无法从根本上厘清城市的发展思路,因为只要涉及到城乡统筹,就一定把城市当作区域问题来理解。

其实,改革开放四十年来,我们对城市的认知,始终没有跳出区域治理的范畴。虽然一些政策设想的是通过城市发展带动乡村发展,但实施中往往变成城市调动乡村资源来带动城市发展。在长达几十年中,城市对乡村的依赖就是廉价的土地和劳动力资源,进而形成城市低成本资源积累过程。

研究中国的城市问题,或者是把城市作为未来经济发展和社会治理的重中之重,那就无法回避关于城市概念的界定。必须要在把城市作为一个行政区,还是作为一个城市主体两者中做出选择。

从上世纪90年代开始,中国进入了城镇化高速增长的进程,以城市为依托的工业和服务业,已经在国民经济中占据绝对的主导地位,而居住在各类城镇的人口也从2011年的50%达到了现在的60%以上(图4)。也就是说8亿多的人口居住在中国的各类城镇,但是我们治理的重点仍然是城乡之间的平衡,而忽视了无论规模大小,将来城市在国民经济中的主导地位不会发生逆转。

图4:1949年-2019年中国城镇化率和城镇人口

即使是农村未来的发展,也需要城市不断地吸纳劳动力,吸纳农业转移人口,并通过非农产业发展带动支持农业发展,才可以实现真正的乡村振兴。但是,这是通过市场化来推进的,而不是通过城市政府的协调和管理来强制推动的。

反之,如果我们把城市工作与农村工作放在同等重要的位置,并相对合理区分不同的工作内容,反而有助于我们解决城市工作中存在的问题,并提出未来的城市发展导向和城市治理的方针。但大前提是,对于城市概念和城市边界要重新思考认定。

即使我们回到城镇化发展思路上来,当下面临的人口和土地城镇化的问题,其实也分别是城市问题和农村的问题。所谓城市问题,就是如何打破城市既定的利益结构,允许农业转移人口和外来人口进入城镇落户定居;如何确保城市在发展过程中,让贡献了土地的农民和集体经济组织,分享更多城市发展红利;如何让更多中小城市以平等权利参与到城市和区域发展进程中,让大中小城市和小城镇在协调发展的过程中,同样可以通过吸收产业和人口,承担更多的城镇化职能。

正因如此,无论是在未来的城镇化政策中还是城市发展政策中,都需要界定清楚城市的管辖范畴,区分城市治理功能和乡村治理功能,划定治理边界,进而通过市场的作用来配置城乡和区域间的资源。

如果以这个思路为出发点,就要重新认识我们的城市,重新明确城市概念,梳理涉及到城市的相关政策,有针对性的提出符合国情的城市发展政策。只有在这个大前提下,才有可能研究中国的城市发展规律,在借鉴发达国家成功经验的基础上,寻找我们的城市治理之路。无论是宜居还是转型,或者是可持续发展,等等,城市都有无数可探索的空间,而且能够对症下药,明确我们的城市发展理念,并从城市政策的突破开始指导城镇化改革进程。

作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

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