如何高水平打造海南"数字岛"与"数字政府"?

文|《财经》E法 王静 吴月冠   编辑丨鲁伟

2020年07月14日 14:25  

本文3855字,约6分钟

高水平打造海南"数字岛"和"数字政府",有三个关键词:法治先行、战略前瞻、科技硬核

世界处在大发展、大变革、大调整,各种形势走向充满高度不确定的背景下,近日发布的《海南自由贸易港建设总体方案》(下称《方案》)备受各界关注。

《方案》彰显中国坚定推行经济全球化、推动更高质量发展、更高水平开放的决心,更以框架全面、路线清晰的方案步骤展示出实事求是、稳扎稳打的风格,向对中国经济社会长期向好、对海南独特地理自然生态和政策优势关注的全球投资者和各路人才再次伸出橄榄枝。

建设"海南自由贸易港",在中国(海南)自由贸易试验区的版本上再升级,必须首先筑牢其底层数据支撑。在第四次产业革命的大背景下,信息化时代数据的重要性毋庸置疑,《方案》对数据方面的制度安排和推进方式也有很多表述。

为了建成"全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区",海南全岛打造数据共享开放利用的试验区、海南政府打造对标国际一流营商环境和法治环境的数字政府具有最为基础和关键的作用。只有通过数字岛和数字政府建设才能实质性推动海南大部门制改革、推动政府职能真正转变、推动政府监管全面升级,也才能真正为自由贸易港的建成奠定基础、铺平道路。

高水平打造海南"数字岛"和"数字政府",有三个关键词:法治先行、战略前瞻、科技硬核。

法治先行:在现有法律法规基础上积极探索

数据是信息社会的"石油",占据了数据的资源,才有大数据、人工智能、区块链等新技术和新产业发展的可能。但是当前数据的法律属性尚未明确,各国对数据保护所采用的路径也不尽相同。数据与信息之间存在着复杂的重叠和交叉关系。

中国最新出台的《民法典》延续了《民法总则》的做法,重述个人信息保护,但是并没有给信息或者数据赋权。数据权在立法上尚没有明确界定,对数据的收集、利用等会形成法律上的障碍,其背后深层次原因是法律制度尚未能按照信息社会的要求构建全新的理论、框架和规则,实践的发展已经远远超前于理论和立法。

海南此前颁布了《海南省大数据开发应用条例》《海南省信息化条例》等与数据相关的地方性法规,回应了大数据、互联网、信息化发展的时代要求;同时尚待进一步满足和保障"海南自由贸易港"创新建设需要。

海南作为国家创新改革的先行区和试验田,在数据产业红利释放和政府实现以数据为驱动的治理、建设数字政府方面,如果没有细化落地的制度规则,是无法有效推进进而释放巨大效能的。因此,建设"数字岛"和"数字政府","法治先行"是第一个需要贯穿的原则和关键词。

海南可以充分用好地方性法规的立法空间,在《海南省大数据开发应用条例》等现有法律法规基础上,为尚未在法律和行政法规中规定的诸多数据问题先行先试。

一是,延续民事法律规定不赋权但规定义务的思路,为数据的收集、利用等细化政府、企业和个人的义务规范,划定以数据安全为前提的强制性规范。《中华人民共和国数据安全法(草案)》已经全国人大常委会"一读"通过,但是部分规定仍然比较原则和抽象,海南可以在此基础上进一步具体化,制定《海南数据安全法实施条例》,扎紧安全的制度笼子。

二是,出台海南"数字岛"和"数字政府"建设的地方性法规。借鉴上海、贵州、重庆、浙江等地经验,可以分步骤,进一步从政府内部数据共享开始细化立法,继而制定细化公共数据开放的地方性法规,也可以一并制定,将政府数据共享和开放一体化考虑。

三是,进一步出台数据交易的地方性法规,为真正建成全岛乃至更大区域大数据交易中心的平台或者集散地夯实制度基础,对数据交易的关键问题展开充分探讨。

四是,充分用好经济特区立法权,制定数据保护条例,在对相关法律法规做出变通规定的同时,探索赋予相关主体以数据利益的法规规范,解决长期困扰数据产业的基石性问题。

五是,制定《海南自由贸易港数据传输条例》,探索数据跨境传输法律规则。

战略前瞻:创新思维、敢为人先

海南占据政策和制度高地,要将先行先试的尚方宝剑用好,发挥其利器的作用,创新思维、敢为人先必须是以战略本身的高瞻远瞩作为赢人之处。如果只是剪刀浆糊拼贴各地经验做法,缺乏高站位的整体通盘思路,无论立法也好,政策也好,出台之时即落后于现实需要。战略前瞻可以从四个方面着手:

一是,创新立法政策起草机制。通过采用委托第三方机构和专家的形式起草草案,跳出部门立法的窠臼和本位利益,以招标形式选择国内优秀团队,积极吸收和借鉴国内外先进经验,在海南本岛和全国展开调研,寻求最佳解决方案。

二是,创新人才吸引和驻留政策。以制度和政策创造干事创业的氛围,吸引和培养海南自己的精通数字化建设和法治建设的复合型人才,为"数字岛"和"数字政府"长远发展提供源源不断的人力资源。在各级政府和各部门设立首席数字官的专职岗位,统领政府数字化建设和数据共享开放等各方面工作,并赋予其相应的职权和职责。

三是,个人信息保护。个人信息保护,特别是涉及到隐私的保护是数据产业和信息时代的焦点问题,处理不好,就无法建成数字社会,更无法实现产业发展。从某种程度上来讲,凡涉个人信息保护就容易成为社会争议话题。今年新冠病毒疫情蔓延进一步提升了个人数据在公共卫生突发事件应对中的重要作用。政府对个人信息保护的能力和水平也成为对地方治理效果的考验,海南有必要高举个人信息保护大旗,采取各类有效措施,为数字岛建设和数据产业发展扫平障碍。

四是,建立海南自由贸易港与全国大数据综合试验区(8个)数据创新应用协作机制。充分用好海南自由贸易港最高水平开放政策优势,设立国家大数据综合试验区"飞地"(即海南提供土地等物理空间,由各国家大数据综合试验区企业或部门入驻,享受自贸港全部政策,相关税收、效益等红利由各国家大数据综合试验区自行享有)。同时,可以考虑将海南自由贸易港数据存储和数据灾备(灾难备份)在中国南方数据中心(贵州)和北方数据中心(内蒙古),并可考虑在此两大数据中心驻地设置海南自由贸易港"飞地",使相关能源电力享受自贸港税收优惠政策,降低自贸港数据存储和数据灾备成本。

科技硬核:首先应实现数据"岛内自由"

海南打造"数字岛"和"数字政府"有着坚实的基础。早在1997年,海南就提出建设"信息智能岛"战略目标,出台《加快信息智能岛建设意见》《海南省"信息智能岛"规划框架》等引领性文件;2010年又出台《海南省"信息智能岛"规划(2010年—2020年)》以及"信息智能岛"重大工程专项。经过20余年的信息化工作推进,海南取得明显成效,这为建设"自由贸易港"、打造海南"数字岛"和"数字政府"打下了坚实的基础,并提出了更高要求。海南打造"数字岛"和"数字政府"可以从四方面发力硬核科技:

一是,建立统一规范、互联互通、安全可控的政务数据共享平台。不仅要实现贸易的自由便利,实现贸易"岛内自由",更要实现数据"岛内自由",甚至应当将次序理顺,首先是数据"岛内自由"才能实现贸易"岛内自由"。

各地在推动数字政府建设中的最大难题是政府数据自己不能共享,各自为政,壁垒森严,而背后是庞杂不统一的数据服务提供商和利益纠葛在作怪。因此,在有些地方出现,电子政务推行的越早,数据共享和平台建设越难。海南自由贸易港要打造数字岛、数字政府,要在数据方面有突破,建成统一的数据共享平台是关键之关键。以技术破除官僚,以技术重塑政府,数据共享平台建设需要在省委、省政府的强力部署下方可实现。

二是,数据安全的高水平保障。现有的网络安全等级保护制度、重点保障关键信息基础设施对数据保护至关重要,归根到底是技术和资源的比拼,如何实现魔高一尺、道高一丈,建立健全网络安全保障体系,全面提升海南自由贸易港建设相关的网络安全保障能力和水平,需要深入研究,思路之一是将数据安全纳入公共服务范畴,由政府自建或者控股成立安全保障实体,对政府数据共享和开放平台的安全予以把控,并向事业单位、公益组织等提供低收费服务,将海南打造成全球一流的数据安全之岛。

三是,结合5G基础设施建设,花大代价建成基于5G全面应用的"数字岛"和"数字政府",提高自贸港数字化、智慧化水平;为优化营商环境、基于"一线""二线"制度的封关运行奠定基础。

四是,加强行业大数据应用探索。结合自贸港旅游、医疗健康、对外贸易行业优势,基于负面清单,鼓励探索文化旅游大数据应用、医疗健康大数据应用、外贸数据跨境创新应用等。

作为中国最大的经济特区,海南在中央的部署下将具有实施全面深化改革和试验最高水平开放政策两大独特优势结合在一起,即将谱写新时代又一个华丽诗篇。

(作者王静系中央党校(国家行政学院)政法部副教授、中国行政法学研究会副秘书长;吴月冠系澄观智库高级研究员,贵州省社会科学院贵州省大数据政策法律创新研究中心副主任、副研究员。)

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