极简审批与海南自由贸易港政府再造

文|杨霞 编辑|鲁伟  

2020年07月24日 15:26  

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作为中国最大的经济特区,海南承担着建设自由贸易试验区、中国特色自由贸易港的使命,极简审批是政府改革的试金石

建设海南自由贸易港是中国改革开放新格局的重大国家战略。《海南自由贸易港建设总体方案》的核心特点是贸易自由化和便利化,以处理政府与市场关系为核心,目标是打造国内行政体制改革的“高地”,通过更为创新的内涵与形式对政府予以再造,进一步简政放权、放管结合、优化服务,营造全国乃至全球一流的营商环境。

“极简审批”正是海南简政放权改革和政府再造的一张耀眼名片,体现中国特色,符合海南定位,借鉴国际自由贸易港的先进经营方式、管理方式和制度安排,通过最大限度精简审批事项、下放审批权限、优化审批流程、提高审批效率等,为公众和企业提供优质高效服务的集中审批管理模式。

2019年,海南省人大常委会已通过《中国(海南)自由贸易试验区重点园区极简审批条例》(以下简称《极简审批条例》),对极简审批的诸多方面做出详尽规定,体现了政府职能转变和制度集成创新的积极作为,这一制度备受关注,但是能否有效落地和执行,有待从以下四大方面来考量和判断。

建立灵活高效回应型的组织机构

为了实现贸易投资自由化、便利化,既要守住风险容忍度的底线,又要突破创新、实施极简审批,就必须具备符合海南自由贸易港发展需求的组织机构和人员组成。

在中国国情下,高级别领导机构的设置可谓是改革推进必备的组织制度保障。包括,在中央和各有关部委的支持下,成立海南全面深化改革领导小组,指导海南省细化政策措施、出台方案,确保政策精准有效;在推进海南全面深化改革开放领导小组办公室牵头下,又成立海南推进自由贸易港建设工作小组,并由国家发展改革委、财政部、商务部、中国人民银行、海关总署等部门,分别派出干部驻海南,具体指导海南推进贸易港建设工作小组,目的是减少部门扯皮推诿,加大协调推进,加强改革系统集成;并由国家发改委综合协调、督促检查和评估,开展常态化评估,及时纠偏;由国务院发展研究中心组织对海南自由贸易港建设开展全过程评估,牵头成立专家咨询委员会为海南自由贸易港建设建言献策。

这一系列高级别制度设计在类似贸易区等制度保障是不多见的,从而为极简审批提供了坚实的制度保障。

下一步,海南省还需深入领会和贯彻党和国家机构改革的精神与方向,高度重视组织机构科学化建构,发挥主体责任,对现行体制深入推进大部门制改革,深入整合功能职责相同或者相近的部门,将业务范围趋同的事项集中,组建行政审批服务局,把本级部分或全部审批事项统一集中,对市场监管、经济发展、社会管理、环境保护等职能相同的部门整合精简。

为进一步推动法定机构改革创新,海南省人大常委会于2020年4月2日制定了《关于海南自由贸易港洋浦经济开发区等重点园区管理体制的决定》,除了洋浦经济开发区等沿续现行体制管理,其他重点园区都要设立法定机构,来履行园区行政管理和公共服务职责。园区法定机构的具体职责是负责园区综合协调、开发建设、运营管理、产业发展、投资促进、制度创新、企业服务等,职权来源于省级人民政府及其有关部门权限下放或者委托行使职权。

海南省在公共主体方面还推动改革事业单位行业组织,让各类行业协会、商会与行政全面脱钩,赋予行业组织更大自主权,探索行业协会管理社会事业新机制,以期在市场秩序维护、标准制定实施、纠纷调处方面等发挥重要作用。

海南在组织机构再造后,行政机关的人员构成和编制管理也亟待做出相应调整。要在改革突破创新的原则指导下,对接国际高水平经贸规则体系的公共行政组织运行模式,并且要针对不同领域的风险特点在人力布局上做出回应,要探索出超前于广东、浙江、上海等地的编制和人员管理改革安排,并积极稳步推进。一是行政机关工作人员构成要控制行政综合类公务员比例,行政编制向业务监管部门倾斜;二是要推行市场化的专业人员聘任制,专业化较强的政府机构设置高端特聘职位,实施聘期管理和协议工资;三是机构编制动态调整和管理的评估机制,按照需要统筹使用各类编制资源,灵活使用薪酬制度。

探索制度交易成本较低的行政审批制度

极简审批目标导向是降低制度成本,将关联、相近类别审批事项全链条取消、整合、下放,名为审批改革,其内涵更为丰富,实质是以推动各类规则的制度性开放,不仅审批的事项“多规合一”,最大限度精简整合,而且是推动政府职能转变,真正从事前审批向事中事后监管转变。

极简审批的制度集成创新功能,首先表现在审批事项的整合,形式之一是用规划取代立项审批。

以重点园区的建设项目为例。第一,只要符合政府总体规划以及园区总体规划、控制性详细规划,建设项目选址意见书的核发和建设项目用地就不再需要审批。第二,用区域评估替代单个项目评估评审,只要建设项目符合各级政府总体规划以及园区规划,林地审核审批、建设项目压覆重要矿床的审批就可不再单独进行。第三,联合验收,也就是将同一部门实施管理内容相近、或者属于统一办理阶段的多个审批事项,整合为一个审批事项。比如将建设用地审批、城乡规划学科、规划核实、竣工验收和不动产登记等多项测绘业务整合,在建设项目竣工验收阶段,将自然资源和规划主管部门负责的规划核实、土地核验、不动产测绘等合并为一个验收事项。其他形式还包括,精简准入清单和项目技术评估、承诺公示制等做法。还有,诸如减少审批限制条件、取消审批改为备案管理以及取消审批等多种方式简化,也都是极简审批的表现形式。

从理论上来讲,组织目标与风险容忍度存在密切关系,厌憎风险就会有严格的制度设计和严密的程序链条,反之则会放松规制。然而严格管制、严密程序,难免抑制创新和竞争;放松规制又可能会导致风险增加。所以,如何为不同领域的不同风险匹配适度的监管模式和力度,考验政府的管理智慧和能力。

极简审批无疑是海南自由贸易港顺应时代发展的巧妙制度设计,既要为企业提供自由化便利化的条件,也要防止重大风险的发生。

海南接受并采取风险规制的理念与做法,一方面,要确定规制活动的优先次序,另一方面,还要评估企业给规制目标带来的风险,然后以评估的结果来分配包括教育、审批等不同程度和不同阶段干预的规制资源。

首先,对风险进行分级分类,将各类事务分为四大类,即高风险、传统旧风险、新风险和低风险。其次,对不同等级风险采取不同的制度安排,对重大的、破坏性大的事项通过事前的审批让风险趋于稳定和伤害最小化,其他风险则根据程度放松规制。具体来说,一是对高风险的事务,采用严苛的、先发制人的规制安排;二是对传统的旧风险则采用标准制定来规制;三是对“新”风险采用包容审慎的方式对待;四是对低风险更为宽松的规制,实施“有事必应”“无事不扰”的低干预、高效能的监管。再次,适时适度调整。概因在不同时期,随着时间推移、认知加深以及技术进步等影响,同一种风险也会发生变化,因此规制程度调整出现由无到有、由有到无以及程度不同的递减或递增等。

构建全方位科学高效的行政监管体系

一般而言,政府规制主要是在三个方面:第一,规制自由化的市场,目标在于矫正市场失灵;第二,规制公共风险,包括社会风险和制度风险,目标在于安全、健康、环境以及政策等公共风险最小化;第三,规制有关伦理、权利等。规制的对象不同决定了规制的目标也不同。

按照《海南自由贸易港建设总体方案》提出的风险防控体系建设,主要集中在公共风险方面,即国际安全、生态环境、健康等风险,除此还有涉及防止市场垄断和黄赌毒这样的市场失灵和伦理层面的风险。

极简审批与事中事后监管是系统集成的联动机制,在坚持重大风险识别和系统性风险防范上,要建立健全风险防控的配套措施,完善监管措施,以监管创新支撑高水平开放。换言之,按照新的政府管理体制的要求,要进一步优化和强化行政监管的立法与执法。

在监管立法方面,中央层面为了保持海南自由贸易港的长久发展与繁荣,建议可以适时制定行政法规乃至法律,对海南自由贸易港法的各项制度作出原则规定,为自由贸易港建设提供原则性、基础性的法治保障;地方层面要制定一揽子经济特区法规,在遵循宪法和法律行政法规的基本原则指导下,立足海南自身实际,充分行使经济特区立法权,在构建全方位科学高效的行政监管体系方面大胆先行先试。

在监管执法方面,以下方面需做探索。

第一,过程监管。完善与投资规则相适应的过程监管制度,依法对投资经营活动的全生命周期实施有效监管,实现以信用监管为基础,与负面清单管理相适应,并明确具体监管流程与标准等。

第二,分类监管。对新技术、新产业、新业态、新模式实行包容审慎监管;对高风险行业和领域实施重点监管;依托人流、物流、资金流等信息实行动态监管。

第三,智能监管。以智能化的监管审核实现监管信息及时精准,信息成果互联互认共享。

第四,信用监管。加强信用信息归集共享,企业信息公示、各部门依法履职信息联通共享的社会信用体系应用,建立起守信激励和失信惩戒机制,按照信用企业情况,在监管方式、抽查比例和频次方面采取差异化措施,同时积极推动失信惩戒自身的制度化、规范化和合理化。

第五,落实市场主体首负责任制。在安全生产、产品质量、环境保护等领域,建立市场主体社会责任报告制度和责任回溯制度等。

建立基于风险应对的领导干部考核评价和问责制度

极简审批影响着组织机构和人员配置,改变了组织履行职能的方式、组织的办事流程,同时影响着评估和问责的框架。考核评估和问责制度的设计,无疑深刻影响着领导干部的心理动机和工作状态。极简审批是否能够成功,可能关键就在于此。

从各地各种工作和改革举措的推动来看,考核评价和问责制度至关重要,极简审批探索是基于风险规制的设计的,那么对领导干部的考核评价和问责就不能以零失败作为标准。

要对突破改革底线和法律红线的行为设置责任追究,严格违法作为和不作为的问责,但是中央赋予海南更大改革自主权,支持海南全方位大力度改革创新,更要为干事创业的“关键少数”创新积极履职作为提供法律制度和问责上的支持。必须真正建立并落实激励机制和容错纠错机制,让干部能担当主动作为、履职尽责。

为此,海南已经提出坚持“三个区分”,一是把干部在推进改革中因为缺乏经验、先行先试出现的错误和失误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;二是把上级尚无明确限制的探索性经验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;三是把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

据此思路,《极简审批条例》第39条明确规定:“相关单位和个人为了推进和实施极简审批,出现一般性失误、轻微违纪违法且未造成实际损失或者恶劣影响的,酌情从轻、减轻或者免于追究相关责任。”现在立法已经明确,下一步就是在实际操作中,要将此类理念和规定在监察委、纪委和组织人事部门的各类考核评价和问责中予以普及和明确,真正为海南推行极简审批扫清领导干部思想和责任上的障碍。

(作者系澄观治库高级研究员、中央司法警官学院法学院副教授)