欧盟的重生——欧盟新财政协议的要点及深远影响

文 | 高占军     

2020年07月31日 18:19  

本文3307字,约5分钟

欧盟新财政协议是里程碑:其一,诞生了欧洲统一债券;其二,为走向财政联盟迈出了关键一步;其三,厘清了既有的财政预算框架与新的复苏基金之间的关系,实现了一项制度突破;其四,史上最大的绿色刺激计划。鉴于其重要性,笔者拟分数期对上述诸核心事项进行逐一剖解,并借此比较欧盟、美国和中国的财政纾困方案之异同。

经过长达四天的拉锯式谈判,欧盟27国终于在7月21日晨就未来七年的预算安排(MFF,multiannual financial framework)和设立一个前所未有的复苏基金(Recovery Fund,或Next Generation EU,NGEU)事项达成共识,预计总支出金额高达1.82万亿欧元,用于应对疫情冲击、气候变化、数字经济转型、医疗健康等一系列重要领域。这是里程碑式的历史性事件。正如欧洲理事会主席(European Council)查尔斯·米歇尔所说,这是“欧洲历史上的关键时刻”1

本次会议大概是1999年欧元问世以来历时最长的欧盟峰会2:7月17日召开,原本预计18日结束,不料因议题的重要性,加之争论激烈和数度僵持,竟持续至21日。这也是欧洲理事会自今年2月份以来首次举行现场峰会,之前各次因疫情故均通过虚拟网络或电话进行,这也显示出此次峰会议题的推动者势在必得,已下定“协议不成绝不罢休”的决心。

分歧的焦点主要在于规模高达7500亿欧元的复苏基金的使用方式:欧洲委员会(European Commission)在5月27日的提案中建议5000亿欧元为赠款,2500亿欧元为贷款。法、德是该提案的推动者和支持者,而以荷兰为代表的几个富国反对赠款。另外,对于应为获得基金资助的国家设定怎样的前提条件,是另外一个争议点。

峰会的谈判过程可谓一波三折。来自彭博通讯社和《华尔街日报》的几篇报道惟妙惟肖地描绘了会谈期间的几个关键时刻和相关细节:星期五(17日)早上启动,当晚谈判几乎破裂。巧合的是当天恰值德国总理默克尔66岁生日,最近数月刚刚与其重修“旧好”的法国总统马克龙送上几瓶上好的法国勃艮第红酒以示祝贺,成为当天紧张会议的一个温馨插曲。星期六晚饭后,法国、德国与以荷兰为首的持不同意见者进行了气氛紧张的交锋。

会议召开之初大家都是戴着口罩参会,并注意保持社交距离。但随着会谈的进行,尤其是在周日的讨论中,为了在周一资本市场开盘之前达成协议,大家明显放松了自我保护,疲惫的人们顾不上保持距离不时挤成一团,甚至经常忘记戴上或索性摘下口罩3。当晚,默克尔和马克龙等对荷兰总理鲁特进行了“围攻”4。默克尔警告说,欧洲未来正面临危机,“如果南部国家破产,那么我们最终均将破产。”5突破是在整夜挑灯会谈之后的星期一(20日)拂晓时分,当时默克尔从荷兰总理马克·鲁特那里获得了默许――由于担心陷入僵局,从而在政治上和经济上导致灾难性的结果,鲁特和最初持反对意见的几个国家妥协,允许复苏基金可提供3900亿欧元的赠款,并对使用该赠款附加较少限制6。至此,终于柳暗花明。一旦该难题解决后,整个协议的其他部分便顺理成章了。

周一完成了有关复苏基金的谈判。之后又花了一天时间,就七年期预算事宜取得了共识。

整整四天的峰会(按日历计算首尾则为五天),紧张的谈判长达90小时,代表们很少睡觉7,成果可谓十分丰厚。

其一,也是最为重要的,启动了一项规模高达7500亿欧元的复苏基金,将由欧盟的行政机构即欧洲委员会,代表所有欧盟成员国在资本市场统一发行债券为该复苏基金融资――这具有里程碑式的意义,标志着欧洲统一债券或者说“欧元债券”正式诞生、欧盟统一的成本分担机制建立。虽然发行欧元债券被视为临时性危机举措,但这毕竟向欧盟统一财政迈出了关键一步,为未来可能的永久化奠定了基础。

其二,厘清了MFF与NGEU之间的关系,完成了一项制度突破。MFF仍是欧盟预算计划和执行的基本框架。通过NGEU的复苏基金所募债券资金的分配,均将通过MFF所属的工具和方案执行和操作,以确保一致性和连贯性8。NGEU和MFF都将通过其主要政策帮助改变欧盟,但由NGEU加强的MFF仍将是主要工具。

其三,史上最大的绿色刺激计划。1.82亿欧元总支出以气候行动为主线,其中30%以上用于绿色项目,笔者按此比例粗算下总额约5500亿欧元。据称,这使得该财政支出计划成为史上最大的绿色刺激计划9。正如欧洲理事会主席查尔斯·米歇尔在峰会结束后的讲话中所说,“实际上,我们的预算将明确地与我们的气候目标联系在一起,这在欧洲历史上是第一次。”10

鉴于此次欧盟峰会所达成的协议具有里程碑式的重要意义,笔者拟分几期对上述几个核心事项进行逐一剖解。此外,若干与此次峰会有关的其他焦点话题,包括1.82万亿欧元的支出规模与此前5400亿欧元的“三个安全网”之间的关系,全部加总的2.4万亿欧元是否足以应对危机,以及欧盟、美国和中国的财政纾困方案有何异同等,也是值得展开讨论的重要内容。

[1] 欧洲理事会主席查尔斯·米歇尔在协议达成后的讲话,2020年7月21日。见https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/07/21/remarks-by-president-charles-michel-after-the-special-european-council-17-21-july-2020/
[2] 见https://www.wsj.com/articles/eu-leaders-close-in-on-coronavirus-recovery-plan-deal-11595274568
[3] 见https://www.wsj.com/articles/eu-leaders-close-in-on-coronavirus-recovery-plan-deal-11595274568
[4] 见https://www.wsj.com/articles/eu-leaders-close-in-on-coronavirus-recovery-plan-deal-11595274568
[5] “How Angela Merkel’s Change of Heart Drove Historic EU Rescue Plan”,July 21 2020, Bloomberg. 见https://www.wsj.com/articles/angela-merkel-macron-covid-coronavirus-eu-rescue-11595364124?mod=hp_lead_pos5 
[6] 见https://www.wsj.com/articles/angela-merkel-macron-covid-coronavirus-eu-rescue-11595364124?mod=hp_lead_pos5
[7] “Opening remarks by President von der Leyen at the joint press conference with President Michel following the Special European Council meeting of 17-21 July 2020”, 欧洲委员会网站。见https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_20_1388
[8] 《欧洲理事会决议报告》,2020年7月21日发布。见https://www.consilium.europa.eu/media/45109/210720-euco-final-conclusions-en.pdf
[9] 见https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-07-21/eu-leaders-reach-deal-on-750-billion-euro-virus-recovery-fund?sref=E1hpDegX
[10] 同1。

(作者为国家金融与发展实验室特聘高级研究员,哈佛大学访问学者,原中信证券董事总经理)

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