旅游业是海南最具有竞争力的优势产业，也是《海南自由贸易港建设总体方案》确立的三大产业之首。独特的地理位置、多元的生产生活方式、宜人的气候等自然地理条件为海南岛提供了丰富的旅游资源，将旅游业作为核心产业发展，是完全符合海南特色的。
在海南自由贸易港建设的进程中发展文旅产业，应当有海纳百川的胸襟和气魄，对世界最先进的文旅产业发展潮流、最新科技业态、最先进的治理体系和服务保障持积极开放的态度，又应当有持中守正的信念和决心，建立合法、科学有效的政府监管体系和模式，在改革路径和制度建设方面积极提供探索经验，将海南文旅产业打造为全新的中国名片。
以文旅融合为发展契机
在对2019年的文旅产业进行回顾和总结时，以旅游业规模增长、旅游热度排行、文化旅游以及旅游消费等几个主要指标对全国主要地区和城市进行评估考量时，海南并未位列前茅，这与海南丰富的旅游资源和独特地位并不相称。一方面说明尽管海南作为旅游业大省，对旅游业发展的新业态、新趋势的掌握还有提升的空间；另一方面也说明海南传统旅游业瓶颈期已至，自贸港建设的发展机遇期恰逢其时，这将成为解渴之近水，推动文旅产业转型升级的黄金机会正在考验海南的智慧与能力。
文化是旅游的灵魂，旅游是文化的载体，以文促旅、以旅彰文，二者融合发展是人类价值的延伸，是相携而行、和合共生的关系。近年来文旅融合趋势更加明显，瞄准文旅融合，海南自由贸易港应当从以下方面着手布局。
第一，精准定位，雕琢属于海南独特的“标识性的旅游吸引物”。海南不仅有独特的自然地理风光，也在历史进程中积累了丰富多元的文化资源，无论是古代寄托文人去国怀乡的忧思，还是近现代波澜壮阔的革命历程，在与少数民族多元文化的交织融合过程中，都呈现出来与中原文化迥异的历史文化面貌。海南文旅产业升级发展，除了基于本土资源打造具有全国以及全球“标识性的旅游吸引物”之外别无他途。正如瑞士雪山、苏州园林、北京长城和马尔代夫海岛，海南将塑造和打造何种标识，对于产业发展和定位至关重要。
第二，把海南打造为靓丽的“中国名片”，以政府再造为基础，展现中国软实力。文旅融合发展与监管明确要求要从理念上推进文旅融合，对内要更好传播中国特色社会主义文化，弘扬社会主义核心价值观；对外要增强国家文化软实力，提升中华文化影响力。这一文化传播和价值观传达的要求对海南自由贸易港名片打造上提出更高要求，一个融合现代与历史、开放包容的新时代中国文化形象要依托海南自由贸易港的打造立体丰富地展现出来。
因此，极简审批、放管服和科学合理监管、政府流程再造、法治政府、透明政府和数字政府建设等等，就不再仅仅是政府自身的建设和改革，也必然成为海南这张中国名片打造的机构和机制载体。在政府再造和改革的基础上，文旅融合产业发展所展现出的气度和风貌，当成为新时代中国的标杆和前锋，服务于大国文化的塑造和传播。
第三，洞悉体察消费者，提升监管水平，文旅体验升级。要彻底改变粗放式的旅游产业发展模式，围绕“消费者”这一关键要素，转变文旅产业发展的核心，全面提升旅游服务体验。信息社会和数字时代的消费者不同于传统意义上“上车睡觉、下车拍照”走马观花式的游客，消费者的需求更加多元、体验要求更高、更加关注其他消费者评价。海南自由贸易港的文旅发展，如果不能洞悉体察新时代的消费者，就无法将得天独厚的旅游资源转化为产业能力。
一是，亟待对海南自贸港文旅产业发展的主要游客群体以及潜在群体的文旅需求和偏好进行精准化分析，根据不同群体的需求设计并提升服务体验，大到审批流程简化、产业整体规划，小到母婴室、轮椅通道和婴儿车上下直梯的设置，包括交通换乘的便利程度、景区宰客是否依旧、收费管理是否透明等等。二是，通过提升文旅监管水平和能力，引导和推动文旅产业服务水平提高。海南应当以自贸港文旅产业全面建设升级为契机，不仅要做好产业规划，从人文关怀的视角出发，围绕消费者做好文章，更要严格文明执法，提升监管水平，打磨好细节，提升旅游体验，方是产业长久繁荣之道。
以法治先行为制度保障
制度经济学告诉我们，经济交易不可能在真空中发挥作用，人们需要用制度来促进经济生活。制度提供规则，抑制人际交往中可能出现的任意行为和机会主义；制度创立秩序，将人类的行为导入可合理预期的轨道；制度也增进秩序，鼓励信赖和信任，并减少合作的成本。
在现代法治国家，政府监管并不意味着更多管制，而是对标产业发展，全面提升产业发展、投资等一系列行为的可预期性、规范性和安全性。广义上的法律正是制度的最主要提供者。
文旅产业实际上是由多领域紧密结合形成的产业链条，同时存在着不同层面的法律主体以及法律关系，监管主体、监管领域、监管对象的复合以及产业链条涉及到的时间、空间的拉长和拓宽，使得监管问题复杂多变。
我们可以以一次完整的旅游经历来简单看一下涉及到的监管过程：游客从家出发到达旅游目的地，可能涉及到客运、铁路、海运或航空等交通相关产业领域；在乘客到达旅游目的地后入住酒店，酒店的建设由住建部门管理、居住卫生条件由卫生部门管理、酒店的经营资质则是由市场监管部门进行管理；在游玩过程中，旅行社派出导游引导旅游者在景区景点游玩，旅行社、导游、景区景点归属于文旅行政部门监管；在游玩过程中就餐，饭店的监管由卫健、市场监管等部门牵头。
在这个简化的旅游模型中，就能够看到不同产业以及产业监管部门的复合参与，随着文旅产业的融合发展以及旅游模式的不断创新，疫情之后在线旅游的兴起和互联网平台日益深入的嵌入，产业链条和产业业态都将更加复杂，监管和引导需求也将更加强烈，需要在简化审批与强化监管之间寻求最佳平衡点，也对制度创新和法律保障提出了更高的要求。
第一，应平衡放松监管与从严监管，提供制度基础。对近几年的文旅产业监管政策比较可以看出，政府监管目标逐渐清晰，强监管时代已经来临。文旅产业融合监管，监管机构层面将实现人员编制合一，市场执法层面也应当逐步整合。
海南自贸港建设的核心是以制度创新保障贸易的自由化、便利化，文旅产业监管机制也应当顺应极简审批的改革潮流，简化文旅产业审批流程，减少监管环节，充分发挥市场作用，促进文旅产业新旧业态融合发展；对于文旅产业发展过程中的价值导向、市场秩序、生态环境风险等，则必须守住底线，从严监管。
第二，以立法来细化措施，提供制度保障。中国当前文旅产业监管体系的主要问题包括两点：一是监管主体不够明确，二是监管法律体系不健全。这也导致了两个结果：一是没有常态化监管，监管以事后监管的方式追热点，监管的思路不清，主动性准备性不够，法律法规没有得到有效的实施和落实，为治理热点事件而出台的一系列文件位阶不足，使得监管具有较大的不可预期性、随机性以及偶然性；二是法律法规执行不力与监管机制不健全并存。
特色旅游产业和模式的发展，必须由法律规范性文件提供合法化依据，确立监管的标准、手段和方式，《海南自由贸易港建设总体方案》已经明确海南文旅产业发展的方向和政策支持与引导，通过地方立法进行细化落实将成为关键。
第三，创新新旧业态融合监管，提供制度范本。在互联网经济浪潮的刺激下，文旅产业也蓬勃发展出新业态，如新媒体、在线旅游、共享民宿等多种丰富形式。在疫情冲击和社会发展趋势下，海南自贸港文旅产业升级发展应当对旅游新业态进行充分回应。
从中央层面看，虽然文旅融合在监管机构上直接表现为文化部和国家旅游局共同组建为文化和旅游部，本着“能融则融，宜融尽融”的原则，文旅融合既是文化产业与旅游产业两个产业的融合，也是产业上中下游的融合。
目前的政府监管方式和手段路径依赖明显，已经成为制约文旅产业升级发展的瓶颈问题，海南若能在全国的文旅产业融合体制机制改革方兴未艾的背景下，充分借鉴国际经验，进一步整合文旅监管资源，创新文旅监管体制，为全国文旅产业全新业态监管提供示范文本，将更有制度价值。
以绿色协同智慧为目标导向
《海南自由贸易港建设总体方案》明确要求海南聚焦平台载体，重点发展高新技术产业，建设智慧海南。一方面高技术业态发展，本身就可以融入文旅产业产品的规划设计之中；另一方面，数字信息产业的发展也将为旅游新业态提供基础设施和硬件支持。
近年来中国在线旅游业发展迅猛，预计在未来的三年内将突破2万亿元。在线旅游实际上就是一种“互联网+旅游”的产业形态，利用互联网的信息整合功能为旅游产业输送新的动能，促使旅游业快速发展。
互联网因素和文化因素的加入成为在线旅游产业监管的特殊性所在，增加了监管对象，拉长了监管链条，扩充了监管主体，拓宽了监管地域，尤其是文化因素的融入，更是增加了在线旅游的监管难度。文旅融合为文化产业找到了很好的推广渠道与消费市场，为旅游产业找到了内容生产的源头，对于文化、旅游产业的发展同时都会有促进作用，但也意味着要对产出的内容进行监管，文旅行政部门与网信、宣传等部门的职权分配、监管领域划分以及各监管部门之间的协作等都将成为新业态监管的重大课题。
第一，严守生态文明底线，拓展绿色发展内涵。在海南自贸港文旅产业发展的过程中，必须厉行环保，不可竭泽而渔。习近平总书记所讲的“青山绿水就是金山银山”是新时代生态文明建设的高度概括和浓缩，生态文明、绿色发展是建立和完善文旅监管的首要原则。尤其是面对自然资源的开发利用，规划必须谨慎，要有长远眼光。自然资源破坏容易，恢复难，而丰富多样的文旅资源是海南岛文旅产业发展的立足之基。
海南此前的旅游业与地产绑定过深，低端旅游业以及开发过程中的急功近利心态，在透支自然资源的同时，高端内容供给不足，文化内涵欠缺。此次以海南自贸港建设为背景，作为支柱产业重点规划发展海南文旅产业，应当精准定位，提前布局，高规格、高标准，谋定而后动。海南自贸港的规划建设和产业发展，应当葆有充分的历史责任感和时代使命感，这不仅是海南岛发展腾飞的契机，也是中国改革开放进程中的重大决策。
第二，紧随协同治理、市场导向的监管趋势。在线旅游产业是“互联网+旅游”的融合产物，但这种融合并非物理上的简单叠加，也并非如传统电商那样是法律关系的统一汇集，这种融合会使得主体更加多元、法律关系更加复杂。
随着互联网治理体系的逐渐完善，以及平台在文旅产业中的作用的变化，文旅产业的监管将实现政府监管、行业自律以及平台监管的结合，技术的革新将带来监管模式的变化，也将对产业变革形成合力。
互联网平台的作用不应当是成为又一个监管者，而是要利用其信息收集的优势及时地根据用户点评来为行政机关提供监管助力，优化监管执法。
同时，文旅部门对于平台的责任，也可不再局限为令其审查实体经营者或仅仅是禁止其某种行为，而是责令平台制止虚假、恶意点评等行为。将平台定位为监管机构的“助力者”，而非代替政府实施准行政权，既有助于明晰监管机构的行政职权，促进依法行政，也有助于减轻平台负担，进一步优化营商环境。
第三，以信息驱动建立智慧监管。目前诸多领域，互联网经济的繁荣增长实质是大型共享平台依靠风险资本支撑，借网民大国红利，快速瓜分市场的结果，这种发展状态既有推动时代发展、造福万千百姓的积极意义，也伴随着不确定风险。政府监管适时适度地参与到产业之中既有合法性，亦有正当性，但是如何做到科学有效监管，实则考察治理水平和能力。
海南自贸港可以对标数字岛和数字经济发展，以平台和用户为关键，构建数据驱动型监管。该监管模式的优势在于：一是，体现政府服务产业发展的宗旨。通过监管行为，为在线旅游经营者提供相关标准，制止虚假、恶意点评等行为，不仅为平台提供判断信息是否违法的标准，还可以增加用户数据的有效性与真实性，确保信息真实以便市场进行有效选择；二是，缓解文旅部门监管能力和职权有限的困境，将监管部门从对文旅产业全业态监管的非现实性中脱离出来，保证在线旅游经营服务管理规定的合法有效性。
（作者吴小亮为澄观治库主任、高级研究员，王轩为澄观治库高级研究员、广州大学法学院讲师；编辑：鲁伟）
