变味的政务APP,基层公务员每天“刷分”到深夜

文 | 《财经》E法 刘畅    编辑 | 朱弢

2020年08月29日 20:58  

本文7456字,约11分钟

过于严厉的合规化管理可能导致被监管者的“去人格化”,为完成规范动作变成“螺丝钉”,进而夹失部分主观能动性。

每晚睡觉前,李毅(化名)都要与妻子在沙发上并肩刷1个小时手机。不同的是,妻子刷的是微博上的护肤秘诀和明星轶事,而他则要赶在一天结束前打开8个政务APP,把自己的“分数”刷到规定值。

政务APP的登录率和分数,成为部分基层公务员的重要考核指标。“有时单位老同志忘了刷,还要登录他们账号替他们刷完”。几乎每天,李毅休息时间都要拖到半夜十二点后。

白天,这位不再年轻的基层干部同样忙碌:李毅所在的中部某省地级市交通局组织下社区倾听民意,每位下派干部每天都需登录该市开发的微信小程序并完成打卡。由于需要使用个人定位,因此使用者须前往各自分包社区网点打卡,方为有效。“有时候单位里特别忙抽不开身,分包社区又没啥事,可还是要打卡。就只能拜托在附近的同事跑过去登录我的账号打。”李毅说。

近年来,政务APP这股风越刮越热。据央视新闻报道,截至2019年6月,全国在线政务服务用户规模达5.09亿,占网民整体的59.6%。根据七麦数据在2019年10月9日发布的一份统计,近4年来上架的政务APP数量占该调研总数的68.3%。

然而,有关政务APP占用工作时间、浪费公共资源,乃至异化为形式主义的批评亦多有出现。

APP“点不过来”

2019年6月,四川某县级市金融系统公务员王逸岐(化名)被科室领导安排了“一个非常重要的任务”。

任务十分明确:联系一家“靠得住”的IT公司,为自己所在科室开发一个手机APP。领导的要求也很简单:能每天往上贴科室要闻,能统计一天的点击量和“打开率”,能统计员工出勤率。至于相关金融数据公开,“把咱们已有的数据库能放上去就行”“别人都是一个单位一个APP,我们一个科室搞一个,这是与时俱进。”王逸岐转述领导的话说。

王逸岐找到成都一家科技公司,刚在电话上提完要求,对方信心满满回应:“最近来找的机关单位不是你们一家。想节省成本的话,有一大堆现成模板,换个颜色换点细节就能上。”

一个多月后,新鲜出炉的APP让领导大加赞赏,并要求科室全员下载,天天登录以“完成点击量和学习任务考核”。那段时间,王逸岐与同事们平均每天要花1个半小时在这款小型APP上,通过看新闻、视频和完成打卡任务获取优秀考核。

也正是由于这款APP,该科室在年终考评时获得全单位高分,“说我们‘数字化意识强,与时俱进的理念强’”。王逸岐对《财经》E法表示。

然而,年后疫情开始,这款APP再也没有更新。不少职员失去打卡的兴趣,科室领导亦再无督促兴趣。“一阵风一样,刮完了就走了。”王逸岐总结。

一位不愿透露姓名的基层公务员对《财经》E法介绍,由于考核机制的要求,所在省各地大部分单位都有自己的政务APP、大部分部门都有自己的政府APP,甚至部分基层科室也会开发自己的APP:“就拿我们市来说,法院有APP,农业有APP,公安有APP,市政府有APP,下面县里也有APP……可以说没有哪个部门没有,真是眼花缭乱。”

年终考核时,拥有APP可能成为该单位或部门在数字化政府建设上重要的加分项,会被写入该单位或部门的工作报告向上汇报。其中,APP下载量、点击量、点击率、积分值等数据亦可能成为宣扬政绩的重要依据。“没强制规定写进报告,但是你不写进去和别人比一定少点什么,不利于评奖评优。”这位公务员表示。

考评权重影响了部分地区的治理生态。多位来自不同地区的基层公务员对《财经》E法表示,部分地区机关单位乃至各县、地一级政府,并以“集体通报”和“写检讨”等为处罚手段,强制下属单位、科室等下载注册各类政务APP,集聚虚假“人气”和“登陆率”。

山东济南一位科技公司负责人华鹏(化名)告诉《财经》E法,他们政府类客户的数量最近两年上升300%以上,由原先的每年的3单-5单飞跃到12单-15单。“这些客户多数要求很直接,一般会直接拿出一个现成APP,告诉我们‘要做成这个样’。大多数这类客户最重视应用的美观性和学习积分系统的设置,别的几乎不怎么提。”

在华鹏的印象中,政府类客户“最好打发”,因为要求千篇一律,几个现成模板可以无限套用。“有一次,头一天我们接到某地级市一个单位的合作电话,刚放下五分钟就接到该单位一个下属科室的电话,还埋怨我们电话为啥老是不通。”

大量APP的出现让基层公务员不堪重负。山东一位不愿透露姓名的公务员告诉《财经》E法,单位要求其下载的APP一般有七八个,部分系统的部门科室可达十余个,领导干部装得更多。

大量APP严重影响手机速度,不少干部为此专门购买了第二乃至第三部手机满足需求。每天,仅依次完成上线签到、浏览应用内容、评论等就需半小时。“这么多APP,根本就点不过来。本来是帮助工作的东西,这样一搞,反而没有时间工作了。”王逸岐表示。

“刷积分”成了负担

《财经》E法在采访中了解到,绝大多数公务员对政务APP的积分学习模式认同度较高,认为“确实学到了东西”,“在闲暇之余有动力了解其他知识”。

问题出在与之挂钩的考评机制上。一位上海市辖区公务员告诉《财经》E法,上级规定了某政务APP的每日积分额,并为员工按积分进行排名。对普通科员而言,如果在排名中垫底,就“必须写检查”甚至在系统内通报批评。这逼迫员工每天在完成工作任务后还要刷分。“积分学习本来是好经,结果被个别管理机制念歪了。”这位公务员点评。

多数党建及政务APP有详尽的积分系统。通常,使用个人账号登录会获得一笔较高的奖励积分,而观看理论视频、阅读浏览相关电子刊物亦会获得较低但可在一日内累计的积分。更重要的是,浏览和观看分值并非按点击而是以观看时间计算的。

同时,相当一部分地方机关单位会对学习和分值进行排名,对排名靠前的单位和个人进行物资或精神奖励。“就算那些‘后进分子’不扣钱,不惩罚,但都是行政系统的公务员,大家都要面子,领导更要面子。谁好意思当倒数?只能拼了老命刷分。”山东某地级市一位不愿透露姓名的公务员告诉《财经》E法。

某省级党建APP内部学分规定显示,每1学时按实际时长换算,即每小时为1学时。其中时长小于等于0.5小时的按0.5学时赋值,大于0.5小时、小于等于1小时的按1学时赋值,以此类推。

“学时”“积分”等规定量化了APP对公务员队伍的考核标准。《财经》E法获得的某地级市属区对该党建APP学习要求显示,2020年需保证在职公务员7月15日前百分之百注册率,8月20日前百分之百学够20学时,区委组织部后台将实时调取各单位注册及学习情况。

该区一位不愿透露姓名的公务员告诉《财经》E法,其所属单位正常工作时间一般在8:00-18:30,但绝大多数情况下,“大家一起加班到晚上九十点钟很正常”,回到家一般在22:30左右,这时往往还要回应工作群的工作任务,正式处理完一般要到23:00左右。若不考虑洗漱问题,那么在这时,就可以有比较完整的时间“刷学时”了。

但类似APP都有相应“防刷”系统,限定每天学习时限。“这本身是好事,防止形式主义。但部分地区由于考核机制的问题,反而加重了基层公务员的负担。”这位公务员表示,由于不能在一天内无限“刷分”,每天都需一小时左右以完成任务,这让时间本不宽裕的公务员们雪上加霜。

该公务员最后强调:“从全市乃至全省范围看,我们区的学时要求绝不算高。”

当然,绝大部分工作人员也会利用平时零散时间完成APP规定任务。李毅清晰的记得,其直系领导叫他来办公室布置任务时,几乎每次都要“打开APP,点开一段视频运行,把手机放到桌子上,再和我说话”。江西某县级市民政系统公务员徐欢(化名)每次去食堂吃饭,周围同事的手机里“有一半都在放相关学习视频,边拿着边走路,内容完全不看的”。

考核与现实需求的脱节让部分基层公务员生出“歪点子”。除了购买专职“刷分”手机外,一些年轻员工选择下载并使用“刷分”插件,或利用政务APP的“BUG”完成任务。

《财经》E法查阅发现,某知名社区网站的“程序员”板块7月中曾有人发帖称“1K元诚心请教关于xxx(某省级党建APP)的技巧问题”。发帖人强调,自己也有心学习,但无奈精力实在有限,“每天都要求学好多学时,不停在线播放……996 的工作制度工作根本忙不过来,即使挂着视频也总是忘记不断学习下一个视频(需手动)”,故寻求“技术帮助”。

更有人试图直接制作“刷分”插件。《财经》E法发现,某著名外网软件源代码托管站上出现一款“刷分”插件,发帖人声称该软件能够“自动完成‘学习’”;此外,还出现针对视频和新闻浏览的爬虫软件乃至“自动答题”插件。

“只要单位不比积分,我很喜欢类似的APP。”宁夏某地级市直机关公务员说:“问题就在于,中央三令五申禁止形式主义,一些地方还是要想方设法搞。”

“打卡”流于形式

对部分被安排“包村”“下沉”等外派任务的公职人员而言,考勤管理是另一大难题。

《财经》E法通过查阅公开资料发现,各地现行“包村”及“下沉进社区”等工作管理大多采用打分制或考评制,由各单位组织办进行日常考核。以山东某地级市区政府为例,包村干部每周至少到村联系2次,每周召开一次两委会议;每月与村两委干部、四支队伍人员进行民情日座谈,以会议记录和影像照片为准。被评定为优秀的加10分,较好的不进行加减分,一般的扣5分。

考评制也有相应惩罚机制:一位不愿透露姓名的公务员告诉《财经》E法,若“下社区”干部未按要求到位,或缺岗,单位将通报批评,“之前一段时间,要求下沉干部每天都要到包干地发定位。”

连续3次以上未按要求到位,即视为不达标,取消年终评先树优资格。一旦个人考评不合格,将影响单位成绩。“这就是所谓‘一票否决’制,即个人某一项工作不达标,直接影响甚至取消该单位‘文明单位’评选,这会影响单位全体人员‘文明奖’获得。”

上述考核的落实,目前主要依靠微信“小程序”和上传照片至微信群的方式完成。

一位基层公务员向《财经》E法展示打卡全过程:首先,干部要前往各自包村或下沉社区所在地,随后打开GPS定位,再打开某地专门为社区下沉工作开发的微信小程序“民意XX听”,最后点击签到。一旦完成,小程序中的电子签到单上会显示“签到已完成”。

由于与个人信息关联,一旦单位里有急事又必须打卡,公务员们往往手足无措。“没办法的办法是让在附近的同事代打,但这就需要让对方登录自己微信,获取自身信息后才行。”这给不少干部带来了烦恼。

部分地方政府以“留痕”为指标,将政务APP的“打卡”功能异化。《财经》E法调查发现,相当一部分地级机关单位、科室开发的APP在运行1年-2年后不再更新,完全沦为该系统、单位职员的“打卡器”。“每天点开这个应用就是为了打卡,白白占用手机内存,也不敢删除。”甘肃某县级市公务员李岗(化名)告诉《财经》E法。

某地公务员向《财经》E法提供的“下基层”微信小程序界面。

某地公务员向《财经》E法提供的小程序“签到”界面

照片考勤模式在实践中更遭遇“吐槽”无数。多数“包村”“下沉”干部只要前往包干地,自然要拍张工作照反馈回工作群。山东某地村民向《财经》E法反映,只要村口“有两到三个大爷大娘聚在一起聊天”,马上就会有好几个包村干部上前要求拍照合影,询问原因,多数回答“上级要求,没办法”。时间一长,村民逐渐厌烦,“人见人躲,谁也不愿意上照片”。

包村干部李垦利提到一件“趣事”:三位同在一个村子包村的干部前后脚把照片发到工作群里,大家一看,所有人谈心交流的对象都是一个大娘。“这大娘表情、动作都没怎么变过,搞得大伙儿很是尴尬。”

如何用好电子政务

“频繁使用APP打卡和管理,表示我国行政管理手段正由“重结果”向“重过程”转变,这一转变有积极意义。”清华大学公共管理学院副教授梅赐琪对《财经》E法表示,“但需要强调的是,电子政务工具本身绝非万能。”

梅赐琪进一步表示,引入APP、小程序等电子政务应用,会使得程序化监管复杂性相对降低,提升对公务员行为进行合规化管理的效率,但同时,考核重点在引入了这个新的管理工具后也被改变了。

比如,为了确保网格员完成任务,可能会设立相应打卡点,监控其行进路线,这对合规性行为监管非常有效。但若对该过程投入较大激励,网格员自身的目标就会转变。“对一个网格员而言,原来的目标是管理好他所在的网格区,但现在打卡、刷二维码和拍照变成了他最主要的任务。他原有的责任意识被应用APP稀释,觉得打完卡就万事大吉了。”梅赐琪说。

梅赐琪强调,过于严厉的合规化管理可能导致被监管者“去人格化”,为完成规范动作变成“螺丝钉”,进而失去部分主观能动性。

在北京大学人力资源开发与管理研究中心副主任白智立看来,近年来形式主义变得严重的原因主要有以下三点:一是对公务员的组织内部规制和要求变得严格,公务员为了自保而加重形式主义;二是可能上级对形式主义的表现有特别偏好,公务员为了迎合上级偏好而加重形式主义;三是在自上而下层层施压、层层加码的环境下,越是基层形式主义越严重。

多位学者对《财经》E法表示,APP、小程序等电子政务领域出现的问题,归根结底是治理机制与管理工具能力错配所致。诸如政务APP这类管理工具,若赋予它的职权范围远超其能力边界,就会出现工具不能适应工作的问题,最后为绩效“成为工具的奴隶”。

梅赐琪建议,强化电子政务管理效率重点有二:一是降低政府管理任务的复杂性,二是提升政策工具的能力。

梅赐琪建议,可把政府部门分为三类。第一类为行使监管职能的部门。对它们而言,合规是其正常运作的必要手段,故政府应进一步运用好电子政务等新型手段加强监管;第二类为社保、教育及公共卫生等公共服务类部门。这类部门应降低政府监管属性,强化服务属性,“只要资源投入到位,监管无需做得太复杂”;第三类部门是负责基层社会文化生活事务的管理,这方面政府应实现逐步退出。

梅赐琪总结,所谓“该管的管,不该管的不管”,最终的目标应该是把管理任务的复杂程度和管理工具的能力匹配起来。

“政务APP本来是提升效率的手段,但是现在似乎成为了目的,出现了手段与目的置换,自然成为形式主义的温床。”白智立认为,中国现行公共管理制度经常在不充分评估技术手段可能带来的问题条件下,将先进技术匆匆应用到行政管理之中,自然会引发问题。

“将信息技术应用到公务员管理以及社会管理、人的管理时,应该更为谨慎,希望得到的结果不应该只是效率提升。否则可能造成无法挽回的后果。”白智立对《财经》E法表示。

白智立认为,可以通过公务员制度和管理改革等治理体系的改进减少形式主义及其影响。

南开大学周恩来政府管理学院教授尚虎平则对政务APP的提出三点建议。第一,建议公务员以电子签章的形式考勤。这种考勤既是对“勤”的显示,更是对“能”与“效”的考察。一旦电子签章生效,就代表某个公务员对这件事情处理完毕。若后续该事务被证明处理到位,则签章便可证明其办事能力,否则便暴露他除“勤”外,其他都不合格。

第二,整合各类政务APP,构建“一站式平台”。尚虎平认为,整合在技术上毫无难度,现在的政务APP泛滥,暴露的是机关单位间缺乏沟通、各自为战的问题。

第三,将公共服务类APP与内部管理类APP加以区分。对前者,公务员只需要在法律、法规、政策规定的办结期内审核处理即可,而对于后者,只要按照内部管理要求行事即可,从而减轻公务员的工作负荷。

作为现代政务管理的重要组成部分,梅赐琪认为电子政务从技术角度上并无绝对阻碍,更多的障碍来自政府部门、系统、地域间因监管需要和监管惯例产生的数字壁垒。

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