深圳超70%人口仍住城中村,复制新加坡模式就能“居者有其屋”?

文 |《财经》记者 焦建   编辑 | 苏琦

2020年08月31日 18:32  

本文4941字,约7分钟

“深圳学习新加坡模式,会在很大程度上解决深圳的不均衡发展问题。但不可照搬,需要试验,要尽可能解决新模式带来的新问题,减少新问题带给市场的震动”

旨在真正落实“房住不炒”的“7·15”楼市调控新政发布不足两个月之后,站在经济特区建设40周年节点的深圳将以何种思路与方向搭建其未来的城市住房体系,亦通过一系列相关负责人的表态而日渐被外界廓清。

“新加坡是深圳学习(的)榜样,将来深圳市60%市民住在政府提供的租赁或出售的住房中。”8月28日,深圳市住房和建设局党组书记、局长张学凡在在一次发布会上提出。

为实现这一目标,深圳将展开成规模的建房行动,分别由商品房和公共住房两大块组成。对于后者所包含的公共租赁住房,深圳希望通过5年至8年的补短板(每年建设公共租赁住房10万套),以此稳定房地产市场,让市民从“住有所居”迈向“住有宜居”。

伴随着全球化的进程,新加坡房地产市场从原本单纯依靠内需,逐步转型为走全球化路线的开放市场。图为从新加坡摩天观景轮俯瞰新加坡市景。《财经》记者 焦建/摄

简言之,深圳的目标之一,是在“十四五”期间人均住房面积从27.8平方米提高到30平方米。实现这一目标意味着,届时其与广东全省2019年时的人均住房面积差距将缩小到5平方米左右。

“深圳的矛盾属于全国性的缩影,大部分人卡在了买不起商品房也住不进公共住房的断层之中。”一位研究深圳房地产市场的资深人士对《财经》记者表示,“为解决矛盾,深圳在几年前就在内部提学习新加坡,2018年时提出的‘二次房改’也备受瞩目。但深圳住房市场的基础和模式,可能更类似与其一河之隔的中国香港特区,其在改革开放的过程中也曾多次学习香港房地产的一系列做法。要学习新加坡的公共住房制度的问题,在于有没有可对接性?如何真正做到‘形神皆似’。”

“二次房改”的学习对象

2019年,深圳城镇居民人均可支配收入6.25万元,居中国各经济特区之首。常住人口约1344万,40年来,常住人口增长约42倍(同期,北上广人口增长约在1倍—2.5倍之间)。

“小渔村”迅速成长为全国乃至全球性重要城市,意味着其从城市产业发展到各项基础设施配套,都将经历长达数十年甚至更久的“阵痛期”。以住房为例:深圳人均居住面积27.8平方米,还没有达到国家和广东省的最低标准线,主要原因就是深圳还有70%多的人居住在城中村,城中村占深圳住房面积的54%左右。

城中村占地较大,只是深圳新建住房“缺地”的构成因素之一。据深圳市住房和建设局今年4月发布的《住房发展2020年度实施计划》,深圳居住用地占全市总建设用地的22.6%,远低于国家相关标准中25%—40%的下限,难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。

人口和经济迅速增长,用地总量及来源不足,使得深圳成为中国住房问题矛盾最为突出的城市之一。其在解决问题时所进行的探索,亦因此最有代表性、最受关注。

尽量增加土地及住房供给、推出“房住不炒”的严控政策,是近年来深圳建立房地产市场长效机制的代表性做法。“长效机制可以有很多条措施,其中最重要的是建立起覆盖全社会的稳定住房供应体系。”张学凡表示,这个体系的核心是大力发展公共住房。“我们的长远目标是让将来深圳市60%市民住在政府提供的租赁或出售的住房中。”

与之相比,新加坡从上世纪60年代起推行“居者有其屋”计划,鼓励中等收入和低收入阶层购买由新加坡建屋发展局(HDB)兴建的公共组屋,建立起与多数发达国家以公共租赁或房租补贴为主截然不同的住房保障制度。截至2015年,有近八成的总人口居住在由该局管理运营的组屋里。

整体而言,新加坡已形成以组屋等为主的保障房市场,和以中高档公寓、别墅为主的私人住宅构成的住房体系。既满足本国居民的多样住房需求,亦让投资人士及外籍人士有市场化参与房地产市场的渠道。

新加坡房地产市场发展50多年,其内涵及做法远超这一简单的认知框架。从脉络看,其建国初期,主要关注点为新加坡人的安身之处和基础设施的建设;之后,制造业的快速发展推动经济的增长,市场对资金和土地的需求陡增;近年来,伴随着全球化的进程,新加坡房地产市场从原本单纯依靠内需,逐步转型为走全球化路线的开放市场。

在新加坡住房模式的发展过程中,新加坡政府自建国起就扮演着积极的角色,其以间接参与的方式,通过各种政府机构提供工程性及社会性基础设施的建设与管理,还成为政策的制定者和管理者。不仅如此,政府还直接参与实体房地产的建设,成为新加坡最大的土地所有者和住房供应者。

“倘若房地产市场未能达到预期的政策目标,政府将毫不犹豫地进行干涉。”新加坡政府如此声明。其近年来最新政策包括进一步提高额外买家印花税以及自2013年起收紧房屋贷款。

在中国香港特区,近年来虽未言明学习,但亦在新加坡之后采取了类似的“限交易型”房地产调控政策;而深圳近期所提出的学习新加坡模式,其所要实现模式,亦与新加坡的公共组屋及其在1995年起开始推出的一项名为“执行共管公寓”政策综合起来类似:

以核心来看,新加坡此前的组屋翻新计划和组屋的兴建计划,只能在一定程度上满足人们对住房的需求。为帮助那些不符合公共组屋申请标准但是又无力承担私人住房的“夹心层”群体,新加坡政府从1995年起开始推出一种介于组屋和私人住房之间的混合型物业,即“执行共管公寓”,其具有公共住房特性,同时具备二级市场特点,政府允许住满5年以上的屋主在公开市场上转售其物业。

类似的层级性住房组合模式及部分做法,在中国的其他一些大型城市亦有学习与借鉴。但因相关调控政策的执行缺乏整体性和连续性,加之一系列配套体系的缺失,因此被认为是“形似而神失”。简言之,难以把住房当作民生之基,而非让其扮演经济增长发动机等其他角色。

中国城市经济专家委员会副主任宋丁也认为,深圳过去20年更多的是市场化模式,在大大促进房地产发展的同时,也带来了一些弊病,比如,房价不断高涨、供需结构性失衡等。

为求解决问题,2018年时,深圳已曾推出过一系列的住房新政,被媒体解读为“二次房改”,其核心是大幅调降商品住房比例,政策性住房(人才房、安居房、公租房)占比达60%;本科及以上人才,为社会提供基础服务的常住人口,能以市场房价的50%买到房、市场租金的30%租到房。

“商品房和政策性住房供应‘四六分’,这是对1998年房改20年以来‘重市场、轻保障’全面纠偏、拨乱反正;政策房以远低于市场价配租、配售,这是应对近10年房价‘屡调屡涨’的真正长效。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉对《财经》记者解析该项政策。核心的问题在于:深圳楼市向左还是向右?“向左就是‘新加坡化’,即住有所居的问题上,一个都不能少,少数有钱人买商品房,多数人买也很体面的政策房,多数人努力4-5年,都能买得起一套房,教育医疗等资源按民族和种族均分;向右就是‘香港化’,即少数有钱人买商品房,多数人或租或买密度大、不甚体面的保障房,住房领域‘二元分层’格局明显。”

一分部署与九分落实

自2018年起至今年7月,多重原因导致的住房及投资需求,使得即使受到新冠肺炎疫情防控影响,深圳依然迎来了房地产的景气市景。7月15日,被称作“新深八条”的调控政策旋即落地。包括升级限购条件、打击假离婚、提高税费标准等一系列手段。

该政策由深圳市住房建设局等多个部门联合印发,全名为“《关于进一步促进我市房地产市场平稳健康发展的通知》(深建字〔2020〕137号”。但其作为防控型措施,对于增加住房供给难以起到太多推动作用。

为增加供给,张学凡在前述会议上也透露称:在“十四五”期间,深圳在用地供应上会做一些调整,住宅用地占建设用地的比例从“十四五”开始提高到25%,甚至在“十四五”的前两三年提高到30%。

“‘一分部署、九分落实’。从顶层设计到规划,再到一年一年地建设,土地和资金要跟上、政府各部门对接要跟得上。到2035年,深圳政策房占比目标是35%,目前不到15%,新加坡和香港占比分别达80%和50%。土地是大问题,‘十一五’和‘十二五’,深圳保障房目标不可谓不宏大,深圳一系列新政提出的供应渠道,此前悉数都提过,但完成效率很低。”李宇嘉认为,“何也?老生常谈,储备不到位、旧改拆不动、配套难落地、规划不好调。”

新的利好因素正在不断出现:从2019年开始,深圳已在加速解决住房供应、学位紧缺、垃圾围城、水体污染等重大民生问题。而每一个都要有公共设施配套,也都对土地空间有现实需求。为此,深圳全市各区2020年度新供应产业建设用地计划为198公顷,民生设施用地为520.8公顷。

今年8月初,深圳市规划和自然资源局、深圳市住房和建设局亦联合发布相关政策:强调要优化城市主副中心和组团中心内各功能用地规划布局,减少商业用地比例,增加居住及配套用地比例;深圳近日亦在土地有偿出让主流模式之外,恢复了1988年取消的“土地划拨制度”,目的就是为了将行政办公、教育医疗、市政交通等公益性或非盈利性用地纳入政府所有、刚性供应、循环利用范畴。

地方层面的尝试之外,深圳亦在经济特区建立40周年之际,陆续迎来国家层面的政策“礼包”支持:8月初,自然资源部印发《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》。其从国土空间规划、土地利用、耕地占补平衡等多个方面支持广东进行探索。

相关人士目前普遍认为:该项意见旨在推进广东和深圳土地制度的变革,增加住宅土地供应,将给予深圳更多实验探索的权利。未来深圳将部分工业用地转为住宅和人才房用地,其将可以建设更多的住宅和人才房,以满足巨大的产业和写字楼员工住宅等需求。

与外界相对普遍认知的新加坡住房模式以组屋的建设为主不同,按照新加坡学者薛义华等所著的《新加坡房地产市场的变革与创新》一书所分析:“政府要为私人企业开展各种商业活动提供一个扶植框架,新加坡政府的独到之处就在于政府是房地产开发建设的主动参与者,这至少体现在两个方面:其一是以开发为目的的土地供给,其二是组屋的建设。政府的积极介入,对新加坡房地产市场的发展产生了深远的影响。”

以前者为例,自20世纪60年代起,新加坡通过市区重建局的土地出售计划(SOSP),政府定期向市场出售土地,以带动城市发展。深圳近年来亦在其“城市更新”的计划中采取了类似的措施。

“深圳学习新加坡模式,并不意味着照搬。”宋丁则对《财经》记者表示,“要导入新加坡模式,会在很大程度上解决深圳的这个不均衡发展问题。但新加坡模式需要试验,要尽可能解决新模式带来的新问题,减少新问题带给市场的震动。”

李宇嘉亦提醒称,“(深圳)继续旧改,房价和租金会越来越高,连香港也比不上了,遑论向新加坡靠拢。房价短期难降的情况下,能将住房需求疏导至低成本的外围,这是突破的唯一路径,但前提是轨道和配套要跟得上。”

本文为“区域与城市新动能”系列报道之三

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