“十四五”规划的编制已经启动，国土空间规划要适应“十四五”时期经济社会发展的需要，应破解以下几个方面的难题。
一是如何处理自然资源保护和开发之间的关系；二是如何有效利用已开发但长期闲置的存量资源；三是如何划分生态保护资源和可开发资源的边界；四是如何针对新形势的需要破解传统体制和政策限制。
在我看来，自然资源的保护和利用，并非是矛盾对立的两端，通过引入经营思维，完全可以实现两者的相互交融。其中的关键，在于破除相关的体制束缚。
重保护而轻利用并不可取
未来，应针对开发需求来确定保护的边界。国土资源的开发和利用，是关系到全国14亿人口未来生存发展的重大问题。如果过于强调保护而忽视了合理利用，必将给未来的经济社会发展埋下巨大的隐患。
毕竟，涉及未来的城市化进程、区域发展和要素流通、各类基础设施建设、公共服务的改善以及其他各项社会事业的发展，一定要充分利用现有的国土资源。如果过度放大保护的范畴，会导致经济社会发展无资源可用，甚至可能出现“太岁头上不能动土”的局面。
因此，要留有充分发展的资源储备空间，为未来人口在区域间、城乡间的变迁，要素在空间上的流动，乃至拉动内需和促进经济内循环创造条件。特别值得一提的是，在当前国际外部环境压力加大的情况下，增加国内资源供给也应该是当务之急。
现实中，城乡两头占地的现象依然突出。虽然中国的国土资源长期以来强调保护，以应对曾经的过度开发，但实际上无论在城市还是农村，都存在着大量的闲置已开发资源。
例如，快速城市化引发了城乡间人口变动，中国城镇常住人口从2000年的4.59亿人增加到2019年的8.48亿人，而农村常住人口则从2000年的8.08亿人减少到2019年的5.52亿人。
虽然从1997年起，中国实行了世界上最严格的耕地保护制度，但是城乡两头占有建设用地的问题不仅没有得到遏制，而且更加严重。截至2019年底，城镇建设用地比2000年增加了一倍，已经达到了约10万平方公里。而农村常住人口减少了2.56亿人，但是农村集体建设用地非但没有相应减少，反而从2000年的17万平方公里增加到2019年的20万平方公里。
由于城乡两头占地，导致了土地资源的严重浪费，无论是城市国有建设用地，还是农村集体建设用地，都出现了大面积闲置的情况。
需要特别指出的是，生态用地的范围过大，不利于合理利用现有资源。对14亿人口的大国来说，最需要保护的显然是农地资源。但是近些年城镇用地的开发和建设，利用的基本是可耕地资源。目前，中国的城市普遍建设在平原上，很多新区也都是选择较好的平地进行开发。而从国际经验上来看，许多国家的建设用地的开发，特别是住宅的开发，很多都选择的是浅山资源。而中国山地面积占国土总面积的33%，适合开发和利用的浅山资源丰富。但是在一些地方政府的规划理念中，把植被覆盖率不高的浅山也作为生态保护资源，进而限制对其的开发和利用。
实际上，这种牺牲可耕地资源来保护浅山的做法得不偿失。而且，对浅山资源的合理利用和开发，既可以通过投资者进入来改变浅山的植被和生态面貌，又可以通过浅山地形的塑造，形成更为丰富的城市景观形态。虽然浅山的开发成本高于平地，但是可利用资源的广度也远超平原地区。
还有一些生态用地范围过大的例子。例如在一些自然保护区内，大面积的次生林也被划为生态保护区，造成可用于旅游和开发的土地极其稀缺，而且可开发用地距离保护区过远，影响到未来把绿水青山转化为金山银山的大好机会。各种类似的政策自身设定的条条框框，限制了开发和利用的未来发展空间。
用经营思维突破现实约束，激发市场潜力
一些政策上的限制应该适应形势和发展规律的变化予以突破。关于国土资源可利用的规划和方案，很大程度上局限于曾经颁布过的政策和法规限制。
如果从未来经济社会发展趋势看，有些政策和法规确实应该进行调整。例如，如何针对农村集体建设用地持续增加的现状，更好发挥集体建设用地在城市建设开发中的作用。又如，如何充分利用农村集体建设用地的低成本，降低企业投资的负担，从而实现工业布局空间重组。再如，如何允许城市人到农村，利用闲置和破旧的住房建设第二居所，这既可以增加农民的财产性收入，还可以盘活农村资产。还有，如何在规划中把巨量的农村集体建设用地资源更好地纳入可利用资源的范畴，等等。但这些都需要破除诸多现行政策和法规的约束和限制。
在我看来，国土资源是可以通过经营的方式来保护和利用的。这种经营不是只图眼前的利益，通过短期行为的开发去赚钱，而更多的是通过多种方式，盘活和利用那些已经开发并长期处于闲置状态的资源。
推进闲置资产经营和管理具有现实意义，有利于未来经济社会发展以及促进内循环的需要；有利于在推进城市化进程中激活大量城乡闲置的土地资源；有利于降低企业和投资的成本，减少城市政府的负担；有利于通过盘活资源的各项政策，调动农民和资源的所有者参与开发的积极性；有利于从目前的刚性扩张土地的发展模式中解脱出来，形成新的发展模式；有利于通过有效利用资源，提供新开发的生态旅游和居住空间，等等。尤为重要的是，我们可根据未来经济社会发展的需要，及时破除自身观念和政策的禁锢，为未来改革提供可推广的实践。
对于闲置资产经营和管理，首先，要解决的是观念问题，就是怎样看待一些思路和方向的要求，以及具体实践难点。改革开放的过程，实际上就是对各种约束经济社会发展、阻碍人们创新积极性的传统政策和法规的突破过程。虽然我们提出要实现社会治理的法制化，但是我们同时也亟需调整那些不适应经济社会发展需要，已经过时的政策和法规。
其次是针对中国外部性约束较强的现实，如何激发内循环过程中市场主体的创新能力和潜力，有些是可以通过一些政策得到充分释放的。
例如，集体建设用地的开发和利用一直是政策突破的禁区。而长期的改革目标应该是如何把权利真正交还给农村集体土地的所有者，他们是真正的市场主体。让集体土地平等进入城镇开发的一级市场，并同等纳入国土规划可利用的范畴和空间，才能使集体土地所有者珍惜土地，并通过各种经营方式来实现长期的收益，进而主动推进体制上的创新。
目前，发挥集体土地所有者的积极性，面临的最大难点就是在宏观政策层面上如何突破现行的法规和政策，并允许地方政府大胆地实践和探索。
再次就是政府如何通过规划来管理国土空间资源。这里所说的管理，重点是要善于通过经营的方式把存量盘活，而不是“一管就死”。农村集体建设用地上闲置了巨量的存量土地，但是在政策和规划上不敢突破，原因到底是在哪里？当经济社会发展的重心已经转移到了城市后，思考如何解决城市的要素向农村流动的问题时，仍然受到一些陈旧理念的束缚。
因此，现实困境就出现了：一方面用地需求旺盛却得不到充分供给，而另一方面大量土地资源则被闲置，甚至还在继续增加农村集体建设用地。农民和集体土地所有者得不到合理的市场化收益。如果未来能在这些方面有所突破，将会给地方政府寻求新的发展模式提供契机，也会激励城市的资本和要素以各种方式向农村流动，带动乡村振兴。只有这样才能按照市场的办法和规则配置城乡资源，化解国土资源供给短缺的矛盾。
“十四五”规划要解决发展的路径问题，也要针对现实的不利环境破解发展中存在的内部和外部障碍。当前提出双循环，其中重点之一是如何顺畅实现内循环。从上世纪八十年代的改革实践看，中国面临着两类市场主体，一类是社会和企业，另一类是地方政府。对于前者，要充分释放其活力，对于后者，则要考虑如何充分利用政府职能，创造出更多可利用的空间资源。
在需求刚性增长的大前提下，将各类闲置的国土空间资源的经营利用作为切入口，也许能够找到调动起两类市主体积极性的钥匙。国土空间规划的编制思路，应该在这些方面有较大的突破。
（作者为独立经济学家，编辑：朱弢）
