出 品：《财经》杂志西部中心区域经济研究组
统 筹：方彬蔚 《财经》杂志西部中心负责人
主 笔：马远之 《财经》杂志西部中心研究员
二十年前，跨越新世纪之际，西安南二环与雁塔路立交的西南角，竖起了一副巨大的广告牌，上面有句响亮的口号：西安——西部大开发的桥头堡。
彼时，西部大开发战略如火如荼，媒体宣传也铺天盖地，央视还专门开设了“西部频道”，一时间传为佳话，而今都成了历史。
如今，西部大开战略实施了二十年，西部各省（市）都有长足进步，各自感受却不尽相同，一些城市发展迅猛，一些城市怅然若失。
过去的二十年，曾被网民称为中国最失落的城市——西安（长安），也取得了不俗成绩，面临诸多勃兴契机。特别最近几年动作频频，让人看到了这座城市复兴的希望。
不过，无论是外界的赞誉，还是善意的批评。对西安而言，更需要的是冷静、客观地思考，认真审视过往的不足和缺憾，后续面临的压力和挑战，将目光放得更长远、视野再广阔一些。
特别是在“一带一路”和“双循环”的大背景下，未来中国城市的发展格局会有比较大的变化。对西安而言，如何深入研究，提前谋划，做好人口、区域、产业的布局，这是一件很急迫的事情。
本文从西部大开发战略实施二十年出发，立足于西部三座国家中心城市（重庆、成都、西安）的发展，从历史纵向和城市横向的对比视角，分析总结西安市过去的二十年。
21世纪的二十年，西安的首个契机
西安这座有着千年建都史的“世界之城”，自宋代以后逐渐衰落，到20世纪末，西安不仅GDP总量在全国城市排名四十开外，人均GDP和人均收入水平也被后起的乌鲁木齐超过。
统计数据显示，1999年，西安GDP总量仅为613.7亿元。
当然，城市的兴盛与衰落，始终都是围绕历史变迁而展开。新千年来临之际，西安的“福音”也来了。
1999年6月17日,时任国家领导人在西安主持召开西北五省区国有企业改革与发展座谈会，发出了实施西部大开发战略的动员令。
彼时，担任西安市雁塔区区长的王军，参与了这次会议的勤务保障工作。这位后来从陕西省西咸新区党工委书记任上退居二线的地方官员，见证了西部大开发战略下西安的二十年发展。
即便退休多年，王军对西部大开发战略的诞生依然记忆深刻。“我在雁塔区任区长的时候，西部大开发的号召就是在雁塔区一个会议室发出的，印象非常深刻……”王军接受采访时回忆。
自1999年启动西部大开发战略以来，迄今已超过二十年，西部12省（市、自治区）都发生了翻天覆地的变化。不论是经济水平、居民生活，还是生态环境，各方面都有显著进步。
统计显示，1999年到2019年，从经济总量来看，西部12省（市、自治区）经济总量从1.58万亿元增长到18.4万亿元，增长约11.6倍，占全国GDP比重由17.3%提升到20.5%。
对陕西省来说，西部大开发二十年，地区生产总值从1999年1592.64亿元，增加到2019年25793.17亿元，年均增长11.4%。
具体到西安而言——
2000年, 西安GDP总量688.51亿元，人均GDP9484元；
2019年, 西安GDP增至9321.19亿元，人均GDP92256元；
这20年间, 西安GDP规模翻了13.5倍，人均GDP翻了9.7倍。
其实，不用去列举数据，西安这些年的成就是有目共睹的，“城市高楼不断拔地而起，城市细节越来越完善，城市功能分区越来越合理，居民生活水平越来越优裕，特别是生态环境建设，成效非常显著。”王军认为。
从曾经辉煌一千年，到跌落一千年，再到21世纪西部大开发的二十年，尤其是新近几年的发展建设，西安也进入全国“新一线城市”名列。
这座曾经最失落的“废都”，也迎来了复兴的契机和腾飞的希望。
国家战略不断升级，主次地位发生变化
谈到西部大开发这项世纪战略，陕西省城市经济文化研究会会长张宝通记忆尤深，作为陕西西部大开发课题的参与者，他介绍称，中央最初打算的是“西北大开发”，要再造一个山川秀美的西北地区，后来由于西南省市大量呼吁，才改成了西部大开发。
张宝通认为，西部大开发战略动员令在西安发布，毫无疑问，在政策优先度上，陕西是西部大开发的第一阶梯，西安是西部大开发的桥头堡。
2004年出台的《关于进一步推进西部大开发的若干意见》，提出了推进西部大开发的十条意见，这个文件可以称为是西部大开发的1.0版本。
在1.0版本的十年里，西部大开发的主角及热点当属陕西及西安。“那时当人们一提起西部大开发战略，首先想到的可能就是陕西或者西安了”。西安交大经济与金融学院教授郝渊晓称。
2010年，国务院出台了《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》文件，可称之为是西部大开发的2.0版本。
2.0版本文件提出后，要推进成渝、关中-天水和广西北部湾等经济区发展，建成具有全国影响的经济增长极。“在2.0版本时代，已经出现一个端倪，那就是成都和重庆的地位渐次突出，而且都放在了西安的前面。”张宝通表示。
又一个10年之后，2020年国家出台了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，此文件可以称为是西部大开发的3.0版本。
从西部大开发1.0版本的10年“打基础”，到2.0版本的10年增强内生动力，3.0版本的一大主题就是“中国向西、向南不断扩大开放前沿。”中国西部经济发展研究院院长任保平说。
在3.0版本中，重庆、成都、西安被重点提及，要求这三个城市加快建设国际门户枢纽城市，促进成渝、关中平原城市群协同发展，打造引领西部地区开放、开发的核心引擎。
在西部大开发3.0时代，其主角、热点虽然少不了西安，但是明眼人都能看得出来，重庆和成都显得更加耀眼。
“第三轮西部大开发的文件，与前两轮的文件有所不同，重点已不在西安、不在陕西了。不像是在1.0时代，一提起西部大开发，人们首先想到的就是西安。”张宝通表示，“这一轮西部大开发中，西安及陕西与成渝及西南的差距会进一步拉大，陕西追赶超越的形势更加严俊”。
“西部三雄”的二十年，西安错失了什么？
西部大开发的二十年里，西部有三座城市表现格外抢眼，那就是通常被称为“西部三雄”的重庆、成都、西安，也是西部地区现有的三座国家中心城市。
任保平认为，二十年前，在西部大开发战略提出时，重庆、成都、西安三座城市的经济水平相差不大。二十年过去以后，这三座城市都有很大的进步，但是发展最快的还是成都，最慢的则是西安。
从这三座城市的横向对比来看，过去二十年里，西安错失不少机遇，主要表现在以下八个方面。
（1）失去了与成渝同台竞争的经济实力
西部大开发过去的二十年里，西安逐渐失去了与重庆、成都同台竞争的实力，主要从三座城市的经济总量、人口规模和城市规模来判断。
首先，从经济总量来看，西安与重庆、成都的经济总量有着较大差距。统计显示，2019年重庆GDP是23605亿元，成都是17012.65亿元，西安是9321.19亿元。目前重庆GDP总量突破两万亿大关，迈向三万亿目标，在全国排名第5，与第4名的广州非常接近，在西部遥遥领先；成都GDP在全国排名第7，正迈向两万亿目标；而西安GDP在全国排名第24，还未突破万亿大关。
其次，从人口规模来看，2019年重庆总人口约3124万人，是中国人口最多的城市；成都目前人口总量是1658万人；而西安的人口刚刚突破千万大关，达到1020万人。“由此也可以看出，重庆、成都经济总量高的原因，与它们的人口总量有直接关系。”西安交大经济与金融学院教授杨万平说。
最后，从城市规模及面积来看，重庆自1997年设立直辖市后，规模不断扩大，目前是中国面积最大的直辖市，坐拥26个区、8个县、4个自治县，总面积为8.24万平方公里。成都拥有12个区、3个县，同时代管 5个县级市，城市总面积为1.43万平方公里。
西安目前辖11个区、2个县，代管西咸新区，城市总面积为1.08万平方公里。西安在撤县设区方面，动作比较迟缓。直到2014年才决定将高陵撤县，设立高陵区；2016年将户县撤县设鄠邑区；2017年西咸新区划归西安市代管。
所以，和重庆、成都这两座城市的经济数据相比，西安的主要问题还是城市规模较小。“无论从经济总量，还是人口规模，或者说是城市面积，西安和重庆、成都，都不是一个数量级别的。”任保平称。
通过经济实力和城市规模比较，可以把西部主要城市的层级做出这样一个划分：
第一层级：重庆、成都；
第二层级：西安、昆明；
第三层级：南宁、乌鲁木齐、兰州、呼和浩特；
第四层级：贵阳、银川、西宁、拉萨。
由此可以看出，在过去二十年的发展中，西安逐渐失去了与重庆、成都在同一舞台上竞争的实力和水平。
（2）失去了传统“西三角”的支点与价值
正是由于上述经济总量和城市规模等方面的差距，导致西安在过去二十年的发展过程中，逐渐失去了“西三角”经济圈的支点位置和价值。
早在2004年，就有学者提出“西三角”经济圈的概念，指出以中国西部的重庆、成都、西安这三座城市为支撑点，形成一个联接大西南和大西北版块的经济合作区域。
2011年6月，西安、重庆、成都三市签订“共同搭建西三角”的合作协议。根据协议，三市共同搭建区域经济合作平台，畅通投资贸易渠道，促进三地客商交流合作。
任保平指出，“西三角”经济圈融合了以西安、重庆、成都为核心的三大城市群，总面积约38万平方公里，总人口约1.3亿，辐射了周边60座大中小城市，是西部经济增长极，能带动、辐射整个西部经济发展。
然而，经过二十年的发展建设，“西三角”经济圈中西安这个支点的经济发展水平和城市规模，已经无法与重庆、成都相提并论了。“在某种程度上说，西安这个支点的经济实力相对塌陷，难以维持‘西三角’的平衡。”张宝通说。
而且，随着大西南整体性的崛起，有人提出“成都-重庆-贵阳”新“西三角”的概念，支持者也比较多。“所以，‘西三角’经济圈中的西安这一支点，很可能失去存在价值，传统‘西三角’的概念被淡化，新‘西三角’将乘势崛起。”。郝渊晓说。
（3）失去了人口有序、良性迁入的机会
正如上文提到的，跟重庆、成都相比，西安面临着城市人口规模偏小的短板。过去的二十年里，西安失去了人口有序、良性迁入和增长的机会。
从人口辐射规模来看，重庆、成都是有着1.8亿人口的西南地区中心，而西安所在的西北地区人口仅0.75亿。这在一定程度上决定了国家在实施西部大开发战略时，对西南地区的重视程度，一直要比西北地区大得多。
为了增加人口，2017年西安市调整了户籍政策，率先推出“流程最简、门槛最低、条件最少”的落户措施。
最终，西安在“抢人大战”中成绩不俗。“抢人新政”实施以来，西安新增人口突破100万，全市户籍人口总数突破1000万。尽管宽松的户籍政策为西安吸引来了更多人口，但大量人口落户，也暴露出教育、医疗投资方面的诸多短板。
对城市的发展而言，人口要增长是必然，公共服务产品也要跟上。
未来，西安人口可能还要突破1200万、1500万，甚至更多，能否提供与之匹配的产业、就业、公共服务、社会保障等，对为政者而言，将是很大的挑战和考验。
值得一提的是，西安市官方已经开始有所动作，加大了对社会民生和公共领域的投资。数据显示，今年上半年，西安市公共服务领域投资高速增长，其中教育投资增长1.6倍，体育投资增长79.6%，卫生和社会工作投资增长42.0%。
2020年，西安市财政教育经费年初预算203.13亿元，较2019年增加37.68亿元，增幅达22.7%，为历年之最。西安计划三年内投资500多亿元，新建、改扩建学校430所，增加学位38.95万个。今年比原计划超额完成25所，秋季开学共建成投运学校195所，新增学位19.4万个。
（4）科教优势弱化，高校资源外流
跟重庆和成都相比，长期以来，西安引以为豪的就是科教资源优势明显。然而，在过去的二十年里，这种优势正在缓慢减弱，科教资源外流现象不断出现。
众所周知，西安高校与科研机构数量众多，是中国重要的科教中心。西安作为高校、人才生产基地，拥有一大批让全国学子向往的名校，但西安却很难留住人才。任保平说：“一直以来，西安的人才资源都在不断外流，毕业生本地留居率比不上成都、重庆，异地毕业生留居吸引力也不及成都、重庆。”
当前，重庆和成都正在共建西部科学城，这是顺应全球科技革命和城市化浪潮的战略选择，也是推动成渝地区双城经济圈建设的重要载体。（当然，西安也有西安交大创办的西部科技创新港，但跟西部科技城比起来，还是要显得薄弱一些。）
重庆近两年在知名高校的引进上堪称全国一流，2018年有15所知名高校落户，2019年有14所知名高校落户。重庆的目标是在2020年力求引进国内外100所以上知名高校和科研机构落户。
与重庆引进外地高校科研资源相反，近年来西安的一些科研院校，由于缺乏资金支持，纷纷到外地建设分校，寻求发展。早在2004年，西安交通大学与利物浦大学签订协议，合作成立西交利物浦（国际）大学，校址在苏州，现在学生超过万人。
2018年西工大与太仓市合作，共建西工大长三角研究院及太仓校区；2020年西安电子科技大学与广州市合作，建设广州研究院。西安交通大学与徐州市合作，建立徐州科技园。不难看出，近年来西安高校正在加入内陆高校“东进南下”的大潮中，寻求资金支持和后续发展。
所以，相比于重庆和成都，西安的科教实力虽强，但由于缺乏所在城市的经费支持，导致科教资源外流，优势在逐渐丧失。
（5）失去了产业优化的最佳时期
从产业结构来看，在一、二、三产业中，尽管早在2018年，西安的第三产业（服务业）增加值占GDP比重就达到61.9%，但是服务业标准和水平并不高，主要集中在餐饮、批发、零售和交通运输等低端行业领域。
通常来说，在第三产业中，拥有高附加值的一般是现代服务业，主要以金融、科技和商业服务为主，但是这些“高、大、上”的现代服务业，需要强大的实体制造业作为基础和依托，如此才能形成大量的资本、技术和人才需求。
而在过去二十年里，西安的工业尤其是制造业发展缓慢。改革开放之初，西安市工业化率一度达到54.1%；但到了2016年，这一数据下滑到22.3%，在15个副省级城市中排名倒数第二。
任保平认为，西安过早地进入“去工业化”阶段，尚未“真正工业化”，就“去工业化”，导致产业“空心化”，城市发展缺乏“硬实力”支撑。“西安工业化不足，服务业虚高，就形成了产业空心化。因为第三产业是为第二产业服务的，第二产业发展不足，给谁去服务？这种经济结构造成的严重后果就是就业机会少，人民收入水平低，消费对经济拉动作用不足。”
西安工业薄弱的主要原因是投资不足，近年来西安的社会投资，并没有重视工业领域，多数投资都去了房地产。据统计，在2015-2019年，仅有2018年工业投资增速达到28.7%，2019年则下滑至2%。
杨万平表示，西安市经济结构对房地产依赖程度太高，“2017、2018年的时候，西安经济对房地产依赖程度达到30%，这就意味着西安市的GDP有1/3是靠房地产支撑的。”
反观成都与重庆，在过去二十年里，这两座城市抓住机遇，强化制造业发展，推动城市进入新的发展期。
例如重庆是全国老工业基地，工业门类齐全，制造业实力强劲，特别是汽车和电子制造两大支柱产业，占据了重庆工业半壁江山。近年来重庆以长安汽车为龙头，引进、培养了东风小康、众泰、力帆等自主品牌，以及长安福特、上汽通用五菱、北京现代等合资品牌厂商，一举成为全国汽车厂商数量最多、汽车产量最大的城市，成为重庆经济的“压仓石”。
另外，近十年来重庆抓住国际产业转移机遇，培育起年产值超过5000亿元的电子制造业，跻身全球最大笔记本电脑生产基地和全国第二大手机生产基地，形成了完备的电子制造产业链，成为重庆经济增长的“主引擎”。
在新一轮产业布局中，重庆和成都已在新兴制造业、高端服务业方面奠定强有力的基础。所以，与这两个城市相比，“西安的产业结构尤其是第二产业还有很大差距，制造业发展不容乐观，同时第三产业缺乏高端的、高附加值产品和品牌。”任保平认为，过去二十年，西安失去了产业结构优化调整的机遇期。
（6）失去了民营经济突破的机遇期
西安的历史文化资源丰富，这是一大优势，然而这种优势在某种程度上也成了一种负担，变成了“资源包袱”。“具体表现就是西安人的个性太保守，安于现状，形成了一种因循守旧的思想意识。”张宝通认为。
受制于传统思维的影响，西安人在择业时多把公务员或国有企事业单位放在首位，都想找体制内的工作。就业观念中有着强烈的“万般皆下品，唯有体制高”的认知，民营经济和私人企业的位置相对靠后。
西部大开发二十年来，西安本土居民创业、创新动力不足，缺乏奋斗、打拼、创业的欲望和激情。“特别是年轻人缺少创业的勇气和动力，多追求稳定，不愿冒险，这是导致西安民营经济发展环境不够理想的一个重要原因。”张宝通指出。
在任保平看来，过去二十年，西安经济体制和营商环境改革滞后，市场主体尤其是民营经济发展缓慢，“你看重庆和成都，整个经济结构多元化，不管是公有制经济还是非公有制经济，它们的企业数量和体量，都比西安多”。
“西安的营商环境，无论是硬环境如制度的完善程度、办事的效率、服务的质量等，还是软环境如人的思想观念，都比重庆和成都差一些，跟东南沿海城市更没法比。”任保平颇为慨叹，现今西安人的思想观念还没有转变过来，很多人还是是一种计划经济思维。“南方城市为什么营商环境好，是因为市场提供的回报高，所以大家都不是往体制内钻，而是往市场钻。而包括西安在内的北方城市恰恰相反，由于市场经济发展不足，大家都喜欢往体制里面钻。”
长期以来，西安的经济发展基本上都是由国有大型企业掌控的，如陕鼓、陕汽、陕煤、中钢、中航、中核等，经济结构多以传统工业、国有经济为主，市场化程度不高。而成都只有宁江机械厂、四川煤建等大型国有企业，少有国字号开头的大型企业。
重庆、成都的经济发展，不仅仅是依靠政府和国有企业投资，而是大力倡导民间资本和外商投资。因此，跟重庆和成都相比，西安的民营经济相对薄弱，尤其是缺乏科技型的、知名的上市民营企业。“过去的一、二十年里，是全国民营经济蓬勃发展的良好时机，西安却没有把握住这一战略机遇期。”郝渊晓有些遗憾地说到。
（7）失去了诸多“政策红利”发展机遇
过去二十年来，国家层面出台了很多与西安相关的重大战略规划，包括西部大开发、欧亚经济论坛、“关中-天水”经济区、世界园艺博览会、西咸新区规划、国家中心城市等等。
这些政策和机遇，给西安带来了诸多利好，促进了城市的发展和进步。但是，就过去二十年发展而言，西安没有充分利用好政策和机遇，城市的发展与人们的预期差距较大。
比如创办于2005年的欧亚经济论坛，这是上合组织框架下的经济合作机制，每两年举办一次，是面向广大欧亚地区的高层次、开放性国际会议，主要通过政商学界的广泛对话，发掘欧亚地区市场潜力，增进沿线各国人文交流和文明互鉴。
作为论坛永久会址的西安，迄今连续举办了七届欧亚经济论坛。但是，对比博鳌亚洲论坛的带动效应，欧亚经济论坛则相形见绌，西安未能发挥其应有效应。
再如，2009年国务院批复的《关中-天水经济区发展规划》，西安作为关中-天水经济区的核心城市，“目前尚不说对省外天水的辐射带动作用，即使是对省内的咸阳、渭南、宝鸡，西安的作用和影响都相对有限，这一规划并没有取得理想效果”，张宝通评论称。
此外，还有2011年通过的“西咸新区规划”，这是继上海浦东、天津滨海、重庆两江之后的我国第四个“国家级新区”。如今连新区的归属定位问题都还纠结不清（尽管已经划归西安代管），土地、财政、法律地位不明确。
过去二十年里，西安享受的政策、资源一样不少，但发展却是差强人意。事实上，将政策红利充分利用，加之自身的历史、文化、旅游、科教资源优势，不说超过成都，就算是正常发展，也不至于被甩得如此之远。
对一座城市而言，面对时代赋予的发展机遇，一步跟不上，则步步跟不上。
（8）失去了对国际大都市目标的承诺
国际化大都市是中国区域中心城市的终极梦想。2009年6月，国务院批复颁布《关中-天水经济区发展规划》，提出西安建设“国际化大都市”的构想，要求西安在2020年建成国际化大都市的雏形。
事实上，国内宣称要打造国际化大都市的城市不下上百个。但是，由中央层面明确定位要建成国际化大都市的只有北京、上海、西安。这对西安而言，不仅是与北京、上海比肩的问题，更是一次千载难逢的重大机遇。
然而，十几年前颁布的国家战略，要求西安今年建成国际化大都市雏形。当下的实际情况又如何呢？
按照有关标准，西安距离国际化大都市还有很大差距。不仅跟国际上的纽约、伦敦等世界城市有很大差距，与国内的北京、上海、广州、深圳，乃至成都、重庆相比，也有很大的差距。
按照国际化大都市标准，西安在外国领事馆、外资银行、500强企业分支机构、国际性展会、入境游客数量、外籍人口比例等方面，都存在明显的劣势。
从外国领事馆的数量来看——15个国家在成都设立了领事馆，10个国家在重庆设立了领事馆，西安目前只有4个国家（韩国、泰国、马来西亚、柬埔寨）设立领事馆。
从世界500强企业数量来看——一般情况下，国际化大都市的世界500强企业分支机构，多数是在250家左右。截至2018年底，入驻西安的世界500强企业为203家，重庆是287家，成都目前落户世界500强企业达到301家。
从国际航线数量来看——成都的国际航线在2017年就已经破百，预计2022年达120条以上；重庆2019年有82条国际航线；西安目前只有88条国际航线。
从国际机构的排名来看——“全球化和世界城市”研究网络公布的2018年世界城市体系排名中，全球共有361个城市入选，西安位于第三档三线，与第一档一线城市伦敦和纽约差了8个档次，跟成都差了两个档次（成都位于第二档三线），与重庆差了一个档次（重庆位于第三档二线）。当然，该机构公布的2020年最新世界城市体系排名中，西安升级为第二档三线。
综合以上对比来看，西安当年提出的国际化大都市建设构想，基本没有实现，“在一定程度上说，过去二十年里，西安失去了对国际化大都市目标的誓言和承诺。”杨万平说。
