一直关注共享电动自行车的公益律师廖建勋终于等到了一个“好消息”。近日，廖建勋收到广东省司法厅一份复函，他对《财经》E法表示，对复函内容“很满意”。
事情缘起于前几个月，广东省部分地方相继对共享电动自行车进行清理退场。廖建勋认为，上述行为没有充足的法律依据。为此，他向广东省司法厅提起合法性审查的申请。
广东省司法厅的复函称，《广东省市场监督管理局、广东省工业和信息化厅、广东省公安厅转发市场监管总局、工业和信息化部、公安部关于加强电动自行车国家标准实施意见的通知》中的“落实国家不发展共享电动自行车政策，督促共享单车企业限期清理回收共享电动自行车”条款，与国家有关文件表述不尽一致，并已提出审查意见要求相关单位进行研究修改。
12月9日，广东省市场监督管理局亦向廖建勋复函，表示正在会同广东省工业和信息化厅、广东省公安厅就相关内容进行研究。
近年来，共享电动自行车在全国多个城市风起云涌。因为便利市民出行，共享电动自行车得到飞速发展，但在部分城市却遭遇到政策限制的困境。
在国家层面缺乏对共享电动自行车明确立法的前提下，虽然不同城市对其政策各不相同，但总体因为安全性的原因呈现了“不鼓励”的态度，在部分城市甚至异化为“不发展”的窘境。
当前，共享电动自行车的相关监管趋严，各地政策不一，有些城市鼓励发展，有的城市“一刀切式”清退，电动自行车市场最终能走多远？
“不鼓励”变成“不发展”？
对共享电动自行车“不鼓励”还是“不发展”，成为廖建勋纠结的问题，也是导致他提起合法性审查申请的直接原因。
所谓“不鼓励”，来自2017年发布的十部委《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》（下称“《十部委意见》”）。这份意见提出，“不鼓励发展互联网租赁电动自行车”。
2019年3月15日，在《电动自行车安全技术规范》（下称“新国标”）正式实施前一个月，为推进新国标实施，进一步规范电动自行车生产、销售和使用管理，国家市场监督管理总局、工业和信息化部、公安部三部委联合发布《关于加强电动自行车国家标准实施监督的意见》（下称“《三部委意见》”），在“稳妥解决在用不符合新标准的电动自行车”意见中，提到要“按照国家有关政策要求，清理共享电动自行车”。
2019年4月，广东省多个厅局联合转发《三部委意见》时强调，“落实国家不发展共享电动自行车政策，督促共享单车企业限期清理回收共享电动自行车”。随后，广东部分地方开始清退共享电动自行车。
《十部委意见》与《三部委意见》关于共享电动自行车的政策表述不一致，应该以哪方为准？廖建勋指出，《十部委意见》是“经国务院同意”，表明该意见属于国务院的决定，只是以十部委名义发出；《三部委意见》是部门规范文件，从法律效力层级来说，国务院层面的《十部委意见》高于《三部委意见》，应以《十部委意见》为准，故目前国家层面对于共享电动自行车的政策是“不鼓励”。广东发布的“限期清理”与十部委的“不鼓励”政策相背离。
中国法学会法治研究所副研究员刘金瑞在接受《财经》E法采访时表示，《三部委意见》中的清理指的是不合标准的电动自行车。东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松则指出，《三部委意见》中按照国家有关规定的表述语焉不详，“其实是找不到相关依据的，文件提出清理共享电动自行车更多还是针对不合规车辆，所以目前国家对于共享电动自行车的政策还是应该按照《十部委意见》来理解，也就是‘不鼓励’”。
考虑到《三部委意见》与《十部委意见》相关表述不一致，前者还对共享电动自行车市场运营主体的自主经营权利造成侵害，廖建勋表示，接下来他还将向全国人大法工委就《三部委意见》提出审查申请，要求纠正相关表述。
安全是最大忧虑
为什么《十部委意见》会对共享电动自行车提出“不鼓励”的政策导向？2017年8月，时任公安部交通管理局副局长李江平在做政策解读时表示，《十部委意见》提出“不鼓励发展互联网租赁电动自行车”，主要考虑到这些问题：一是，车辆普遍超标；二是，容易发生交通事故；三是，火灾安全隐患突出；四是，车辆运行安全风险高；五是，电池污染问题严重。
顾大松在接受《财经》E法采访也表示，十部委不鼓励电动自行车发展的主要因素是考虑其安全性问题。
中国市场上拥有5亿电动车出行用户，其中有700万外卖人员和310万快递人员。电动车年产销量3500万，2019年电动车保有量约3亿，两轮电动车用户日均充电次数近1亿次。
顾大松认为，电动车市场庞大，安全性问题不可忽视。过去电动车以铅酸电池为主，因停放和充电导致的起火问题屡次见诸报端。此外，骑行中易发生交通事故，对行人安全带来危害。
宋志伟是滴滴旗下青桔的运营负责人，据他介绍，相较传统电动车，共享电动车自行车更容易监控，实现集约化管理，更能保证交通安全。对于路面上个人超标、违规骑行电动车，政府常常面临执法难度较大的窘境。宋志伟表示，国家对电动自行车的骑行速度、车重等进行要求，主要目的是为了减少交通事故，而共享电动自行车企业可通过投放合规的电动车，打通交通智能信号灯等相应数据，解决电单车被诟病的逆行、闯红灯等现象，减少交通肇事，“社会管理角度来讲，共享电单车是更智能、更安全的。”
巨头入局，监管趋严
与政策上的相对保守对应的，是共享电动自行车市场的火热程度。据中国自行车协会统计，预计2020年中国共享电动自行车领域市场交易规模将增长至124.10亿元，相比2019年增长近80亿元。
中国城市公共交通协会发布的《全国共享电单车行业发展报告》显示：目前全国已投放共享电动自行车总量近500万辆，据估算，这些共享电动自行车服务覆盖了近5亿城镇人口，约占全国城镇人口的一半多。
作为共享经济的重要组成部分，共享单车解决三公里以内出行，共享电动自行车可以满足市民三公里至十公里的出行计划，因更加省时省力，颇被认可。
与共享单车只剩三家分天下不同，目前国内共享电动自行车的局面是：哈啰、青桔、美团三强并存，众多中小公司仍在奋力抢占市场，当下全国共有超过200家共享电动自行车运营企业。
三巨头中，成立于2016年的哈啰动作最快，在成立次年就已进行共享电动自行车的投放，分析认为，这与哈啰单车起源于三四线城市有关。
在一线城市，共享单车定位为公共交通的补充，颇受青睐；而在二线城市以下的下沉市场，共享电动自行车则更受欢迎。从运行情况来看，共享电动自行车的使用效率高。在广东佛山，每辆共享电动自行车平均每天被骑行超过7次，在成都甚至超过10次。同时，共享电动自行车的客单价更高，意味着有更强的盈利能力。
今年新冠疫情以来，在公共交通存在卫生安全隐患的情况下，专家普遍鼓励选择人员接触较少的独立交通工具出行。共享单车、共享电动自行车以安全、便捷、廉价的出行方式，在疫情期间的使用率迎来大幅上涨。数据显示，美团单车3月份在北京地区的平均骑行率增长187%。
伴随三大巨头加大投放抢占市场，共享电动自行车市场交易规模继续扩大。除了资本的投入，对于共享电动自行车的管理也在走向规范之路。
2019年4月，为进一步规范电动自行车生产、销售和使用管理，新国标正式实施。在新国标中，对电动自行车、电动轻便摩托车和电动摩托车等进行区分管理，互联网租赁电动自行车中的共享电动自行车已经符合向公众推广应用的安全条件。该政策明确给出了电动自行车的标准，不超标的电动自行车按非机动车处理，不需要驾照。
根据新国标规定，电动自行车须具有脚踏骑行能力、最高设计车速不超过25km/h、整车重量（含电池）不超过55kg、电机功率不超过400瓦、蓄电池电压不超过48伏，此外还增加了防篡改、防火、阻燃性能、充电器保护等技术要求。
新国标对电动自行车的速度与整车重量做出规定，对共享电动车行业更是一个规范。
顾大松表示，新国标政策出台后，通过细化的管理，能在一定程度消解之前的安全顾虑。而且，对政府来说，管理企业比管理个人效率更高，有利于规范企业投放合规的电动自行车，这种从企业源头进行管理也可以较为有效解决车辆不合规的问题。
各地政策不一
在新国标发布后，一些地方政府对于共享电动自行车的发展态度开始有所改变。
比如，浙江就出台了地方性法规鼓励发展电动自行车。
2020年7月1日起施行的《浙江省电动自行车管理条例》做了具体规定，其中第十六条指出，“设区的市、县（市、区）人民政府应当组织交通运输、住房城乡建设、公安机关交通管理等部门，根据当地道路交通、公众出行等因素，制定互联网电动自行车的投放政策，明确允许的投放范围、数量和相关管理要求，并向社会公布。”
而昆明则是通过修改相关细则，规范、支持共享电动自行车的发展。
2018年发布的《昆明市共享单车运营服务管理实施细则（试行）》中规定，“不得投放电动自行车、助力自行车作为共享单车供市民使用。”
新国标出台后，昆明市相关部门结合当地投放共享电动车自行车的实际情况，将共享电动自行车纳入到管理规范中。符合新国标要求的共享电动自行车可以投放市场，对于共享电动自行车进入市场后的停放难问题，昆明市亦提出相应管理措施。调整后的新规在2019年11月1日正式施行。
在江苏南通采用“特许经营”的管理模式，以政府支持的商业化、市场化模式运作推广，设立准入门槛。
而在湖南长沙，前不久相关部门按照“先整治、再规范、建长效”原则，全面启动互联网租赁自行车(电动自行车)乱象集中整治工作，集中约谈小遛共享、喵走、哈啰出行、青桔、美团、喜宝达6家共享电动车自行车企业。按规划，长沙将清退40万辆无牌共享电动自行车。长沙各大街头，共享电动自行车一夜之间由“遍地开花”变为“一车难求”。
为何各地方政府对于共享电单车的政策不尽相同？廖建勋表示，这与城市发展差异性和地方政府对于上级文件理解不尽一致有关。此外，对共享电动自行车的管理需要消耗行政资源，“在国家没有禁止的情况下，部分地方政府实行一刀切的懒政，实际上这些行为举措阻碍了市场经济的发展”。他建议，对共享电动车自行车这种新兴互联网生态，政府能以更包容心态对待。
2020年“两会”期间，全国政协委员、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长谷树忠曾表示，虽有部分地方政府已正式发文鼓励发展共享电动自行车，但从国家层面来看，仍未给予共享电动自行车明确定位，缺乏准确的发展政策导向和鼓励发展的政策环境，各地政府对政策方向仍持观望和审慎的态度。这种情况制约了共享电动自行车快速有序健康发展，也给共享电动自行车经营企业带来了经营成本压力和投资风险。
顾大松告诉《财经》E法，目前各地对于共享电动车自行车的政策是不明朗的。法理上来说不鼓励不等于禁止，不鼓励对应的是严格控制下的发展，如广东司法厅已经要求对清退共享电动自行车的文件进行修改。因此，在十部委不鼓励共享电动车自行车政策背景下，顾大松表示，“当前最需要的就是各地以浙江省、昆明市等省市经验为参考，经依法科学论证后，尽量通过地方立法或出台政策的方式来对共享电单车行业进行规范管理。”
中国人民大学法学院副教授熊丙万曾特意体验过共享电动自行车，他认为共享电动自行车的时速是远低于市场上的私人电单车，“目前监管政策允许私人购买使用电单车，那就没有理由禁止租赁的电单车。”熊丙万告诉《财经》E法，未来对共享电动自行车的治理重点应该是关注其安全性，通过降低车速、减少违规行驶等降低对行人可能带来的安全隐患，保证公共安全。
