如何认定城市群和都市圈|李铁谈城市

文 | 李铁   编辑 | 朱弢

2020年12月29日 17:30  

本文3920字,约6分钟

应从中国的城市化特点出发,研究人口和城市的密度,要素流动和地理空间特征,对中心城市,以及城市群、都市圈进行明确界定。

最近关于促进城市群和都市圈发展已经成为城市化领域的热门话题。

城市群和都市圈的概念,起源于发达国家。说到都市圈,被提起最多的是日本东京;谈到城市群,则以美国东北海岸的城市群或城市带最为典型。当然,不是所有的发达国家都存在都市圈,比如德国的特点就是中小城市发达,就算最大的城市柏林,虽然已经有接近500万人口,但因长期的东西柏林分治,导致没有形成对周边城市的经济强辐射。

与发达国家不同,中等收入国家和发展中国家在城市发展路径上,往往是一座城市独大,动辄人口规模达到数百万或者上千万,对于周边城市只产生了虹吸效应,而没有形成辐射和带动作用。

因此,中国发展城市群和都市圈的前提,是要根据国情,客观地分析城市分布现状和管理体制特点。

正确理解城市群和都市圈

中国城镇人口众多,目前已达到8.6亿左右。而且大城市居多,500以上人口的城市有16个,千万人口以上的城市有6个。如此众多的城镇人口和大城市,自然会存在着一定数量的城市群和都市圈。

可是,想要把城市群和都市圈作为未来中国城市化政策的重点,还是需要厘清一系列问题:目前众多城市之间的要素联系究竟如何?城市区域的人口是流入还是流出,或者只是吸纳本辖区周边的人口?城市群内的中心城市主城区规模有多大,是否仍然要靠行政手段吸纳周边的要素和资源?还要了解城市间对于产业的进入和优质资源的配置是通过市场竞争,还是在行政等级管理制度下向某一个行政中心集中?

在一些学者看来,只要在一个空间范围内存在着一定数量的人口和城市,就可以认定为城市群和都市圈,这种看法忽视了城市群和都市圈内部之间要素配置的关系。如果不正确的概念上升为政策理念,可能会导致未来在制订区域经济和城市政策时陷入误区,反而更强化行政主导资源和要素配置,弱化了市场规律的作用。

因此,需要对城市群和都市圈有正确的理解和认识。

首先,需要准确界定城市群的概念。在多大的空间范围内存在多少个城市,才可以形成城市群?

目前全国只有684个设市城市,能够在一个空间范围相对聚集的城市是有一些,但基本都在沿海人口流入地区。其他绝大部分城市都分布在地理上相对独立的区域。即使是一些已经被认定的城市群,其中也有部分的行政概念大于地理概念。有些城市群内部的城市之间相互距离较远,产业和人口流动都缺乏联系,更像是由很多城市组成的行政区,并非真正意义上的城市群。

其次,一些产业要素聚集的大镇算作城市群的组成分子吗?这是一个中国独特的问题。珠三角的佛山和东莞,作为一个区域范围较小的城市群,人口并没有集中在主城市,而是分布在距离主城区较远的市辖区和特大镇中,这些特大镇拥有几万甚至几十万人口。从严格意义上来讲,这一类城市群应该被称为非中心化的城镇群。

虽然按照中国现行的行政区划,这些特大镇没有设市,但已经是一个实际意义的城市。那么,这些城镇属于城市的范畴吗?它们在城市群中的地位和作用如何判定?

再次,城市群要有一定的范围和空间限制。城市群范围到底有多大,目前没有明确的界定。我们现在许多城市群,无论是跨省的还是省内的,都是把一个较大范围内所有的城市列入了城市群发展地区,这其实没有任何意义和价值。

国际上的城市群,强调在一个有限的地理空间内的人口密度、城市数量,另外还要看城市群的经济影响力和对周边的辐射力,以及对要素的集聚能力。

发达国家存在多种类型的城市群,有单中心城市型,也有多中心城市型,还有非中心化的城市群。但无论哪种类型的城市群,它们都有一个共性,就是都具备以城市密度和数量为依托的产业及人口的区域集聚度。而大多数发展中国家的城市群发展模式,基本上都是单中心,而且以吸纳人口和要素聚集为主要特征。

第四,都市圈的概念也应该进一步明确。有一些学者借鉴日本东京、韩国首尔、英国伦敦和法国巴黎等发达国家的经验认为,都市圈一般是通过较大规模的中心城市带动周边各类城市和乡村的发展。

中国是世界上拥有500万人口以上城市最多的国家。根据中国近40年的城市化历程看,无论是上海辐射长三角,带动苏锡常和江浙地区的发展,还是京津冀以京津为龙头对河北周边地区的辐射,乃至香港、深圳和广州形成的三大中心都市圈,带动了珠三角的发展等等。还有就是近年来成都、重庆、武汉、郑州对周边的辐射,都在一定程度上证明,主城区人口500万以上规模的城市,辐射周边地区形成都市圈,是符合城市化发展空间格局的重要表现形式。

对都市圈范围的认定,不同国家因人口基数和城市规模、数量的差异,也有各自的规律。东京都市圈到底有多大,在学界存在争论,有的人认为东京都市圈有4200万人口,有的认为有3600万,还有人认为有2400万,对于都市圈的空间,也存在着不同的看法。

回到中国来说,珠三角拥有广深两个千万人口以上的城市和700万人口的香港。这三个城市交叉辐射了珠三角都市圈,但都无法明确各自的都市圈范围。再看佛山和东莞,虽然号称拥有七八百万人口,但是主城区人口只有100多万,很难说这两个城市是都市圈。上海都市圈范围就更难界定了,是覆盖长三角还是仅仅涉及周边有限的城市,或者是一个超大城市带动的多中心都市圈,目前也很难有明确定论。

都市圈的界定要避免与行政辖区重合。中国的城市大多是行政辖区的概念,而较大的中心城市辐射的范围,看上去也像是理想中都市圈。但是,如果把都市圈等同于中心城市的行政辖区,那它其实就失去了应有的价值。毕竟都市圈强调的是中心城市与周边城乡的关系。因此在划定都市圈的时候,不能多,也不能与中心城市的行政辖区重合。

都市圈要对周边具有辐射带动作用。中国的城市发展正处于特殊的时期。一方面,一些优质资源高度聚集的都市实行人口排斥政策,限制一部分要素的进入;另一方面,绝大部分中心城市不断通过行政方式对下辖地区,甚至省内的资源和要素形成虹吸效应,尚没有形成对周边的辐射和带动。因此对都市圈的认定,不能只看中心城市的规模,而是要看中心城市主城区与周边城乡之间从产业、要素和资源配置的关系上,是否形成双向流动。否则,可能会强化中心城市对资源和要素的“虹吸”,弱化“圈”的价值。

特别要注意的是,都市圈强调的是中心城市主城区与周边城乡之间产业、要素和资源的配置关系,而不是强调以中心城市主城区人口规模和通勤关系。更重要的是,要了解中心城市产业外溢、居住空间郊区化和消费向周边延伸引起的空间资源配置的变化。只有在这个意义上理解都市圈,才有可能得出科学的认定方法。

最后,城市群和都市圈之间有什么区别?是什么关系?这是一个很有意思的问题。都市圈是以中心城市为核的向外辐射和涵盖的空间。城市群则是在一个或者多个中心城市周边的无数个城市的空间组合。两者之间存在交叉,也有不同的特点。

一般来说,都市圈强调达到都市规模的城市对周边的辐射和带动范围。而城市群虽然也强调中心城市的作用,但更多着眼于一定空间地域内高密度城市之间的产业和要素联系。

当务之急是界定“群”和“圈”

其实,当前种种促进城市群和都市圈发展政策,其实都是针对经济发达地区城市空间格局现状以及发展水平,往往只是看上去是个“群”或“圈”,同时把某些发达国家对城市群和都市圈的研究成果直接搬过来引用。

但是,仍有更多问题需要深入研究。在一个地理空间内,无论是都市圈还是城市群,其间的要素到底是如何联系的?城市之间,特别是中心城市和周边城市之间,到底是存在虹吸效应还是辐射效应?如何理解“圈”或者“群”之间城市管理体制所发挥的作用?在行政区划相对独立和分割的现行体制格局下,强调不同行政辖区内“圈”或者“群”,到底会发生什么样的实际作用?如果某个行政区提出的“圈”或者“群”的发展政策,是否能够把自身的资源惠及其他行政区?中央对城市群和都市圈的具体的支持政策上,如何协调跨行政区的资源和要素配置?等等。

当前研究国土空间规划,重要的内容之一是城镇空间格局。我个人认为,应从中国的城市化特点出发,研究人口和城市的密度,要素流动和地理空间特征,对中心城市,以及城市群、都市圈进行明确界定。

同时要意识到,这些中心城市、城市群和都市圈中还横亘着等级化的行政区域管理体制,城市行政区内的资源配置和公共服务都是相对封闭的。在此基础上,也要研究中国城市设置过程中,行政区划的城市与实体的空间城市存在的区别。有必要在理论框架上和城镇空间格局规划编制的思路上,率先从城市的空间地理概念的界定方面,打破传统行政区域管理体制对于设市城市的认定。根据国际上普遍认同的标准,按照人口空间分布和人口聚集密度,确定中国的城市群、都市圈、中心城市以至于所有城市。

要做到这一点并不困难,其实并不需要按照上报资料进行统计,只要把手机信令和互联网的数据信息,在空间上分离出来,就可以看出各种不同规模的城市空间,人口的密度,以及这些城市在不在“圈”里或是“群”里。当掌握这些基础数据,就可以根据要素的流向和趋势,来判断城市群和都市圈的范畴,更可以把实体城市从空间上分离出来。

未来也可以以此为科学依据,进行中国的空间实体城市与行政区划的城市相一致的区划调整和改革。到那个时候,我们才真正了解中国到底有多少个真正的城市群和都市圈,又有哪些城市和地区具备“群”和“圈”的发展潜力,同时,对中心城市的规模也可以进行更科学的界定。

作者为独立经济学家

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